Главная страница ИД «Первого сентября»Главная страница газеты «Первое сентября»Содержание №7/2011
Первая тетрадь
Политика образования

ТУПИКИ УПРАВЛЕНИЯ


Дашковская Ольга

Разрушив систему патроната, закон не предложил равноценной замены

К такому выводу пришли эксперты, анализируя опыт работы последних четырех лет в сфере семейного устройства детей-сирот

Семейное устройство детей-сирот стало одним из главных направлений государственной политики начиная с 2006 года, когда в своем Послании Федеральному Собранию Президент Владимир Путин поручил правительству совместно с регионами создать такой механизм, который позволит сократить число детей, находящихся в интернатных учреждениях. Помогли ли предпринятые меры решить задачи, поставленные на самом высоком уровне?

Сколько в стране сирот?

Согласно данным Минобрнауки, в этой сфере удалось достигнуть определенного прогресса: более чем на 17% уменьшилось количество образовательных учреждений для детей-сирот, более чем на 20% сократилось число детей, нуждающихся в семейном устройстве, на 13% – число сирот, выявляемых в течение года.
Но при более внимательном рассмотрении выясняется, что сокращение этих показателей связано в основном с уменьшением общей численности детского населения, а не с эффективными технологиями семейного устройства, которое характеризуется отрицательной динамикой.
По словам директора Департамента государственной политики в сфере воспитания, дополнительного образования и социальной защиты детей Алины Левитской, в Федеральном банке данных о детях-сиротах числятся 140 тысяч детей. Это в основном социальные сироты, чьи родители были лишены родительских прав.
 Все они проживают в интернатных учреждениях вместе с другой категорией детей (порядка 250 тысяч), сданных в казенные дома по заявлению родителей – из-за ограниченных возможностей здоровья, неблагоприятных социально-экономических условий в семье или по каким-то другим причинам.
Таким образом, всего, по данным 2009 года, в домах ребенка и детских домах находятся около 370 тыс. детей (для сравнения – в 2005 г. – 449 тыс., в 2007 г. – 404 тыс.). Кроме того, как пояснила Левитская, еще значительная часть детей, устроенных в приемные семьи или под опеку, сохраняют сиротский статус, поскольку по действующему законодательству он полностью снимается только после усыновления. Однако, по словам директора департамента, замещающие родители и опекуны не торопятся усыновлять своих воспитанников, желая, чтобы те воспользовались различными льготами – на жилье, поступление в вузы и другими формами социальной поддержки, предусмотренными для сирот.

Что мешает семейному устройству сирот?

Что же касается семейного устройства, то этот процесс характеризуется отрицательной динамикой.
Если в 2007 году было устроено в семьи около 116 тыс. детей, то в 2010 г. – порядка 80 тыс., то есть на 14,5% меньше.
В 2010 году было отменено более 8,2 тыс. решений о передаче ребенка на воспитание в семью, из них около 1,1 тыс. – в связи с невыполнением опекунами и приемными родителями обязанностей по содержанию и воспитанию детей, более 28 – по причине жестокого обращения.
Это означает, что более 8 тысяч детей вернулись из новых семей в детские дома. Такую ситуацию специалисты называют «вторичным сиротством», наносящим порой непоправимую душевную травму детям.
 Одновременно ухудшается ситуация в кровной семье: если в 2009 г. были лишены родительских прав более 62 тыс. граждан и 6 тыс. ограничены в родительских правах, то в 2010 г. эти показатели возросли соответственно до 64 тыс. и 7,5 тыс.
Между тем, как отмечают специалисты, в интернатных учреждениях остаются самые сложные в плане семейного устройства категории сирот: это дети с ограниченными возможностями здоровья, подростки старше 7 лет, братья и сестры, которых нельзя разлучать, а также дети мигрантов, численность которых год от года растет.
Раньше наиболее «проблемные» сироты передавались в семьи иностранных граждан, но за последние пять лет такая форма устройства сократилась на 60%. Если в 2006 г. были вывезены за рубеж порядка 10 тыс. российских сирот, то в минувшем – около 3600. И такая политика ведется Минобрнауки целенаправленно: как подчеркнула А.Левитская, иностранное усыновление будет подвергаться дальнейшей законодательной регламентации, то есть сокращаться.
Эти меры можно было бы признать правильными, если бы росло число россиян, желающих принять в семьи сирот, но, как уже отмечалось выше, этого не происходит.

Что предлагают специалисты?

Уполномоченный по правам ребенка в Московской области Валерия Андре­ева предлагает законодательно закрепить ответственность приемных родителей за возврат детей.
Руководитель общественной организации «Добро без границ» Светлана Бочарова выступает за материальную поддержку государством обычной семьи, которая, по ее словам, находится «на грани бедности». Дополнительное финансирование позволит сократить число социальных сирот.
Директор Межрегионального научно-исследовательского института профессиональных компетенций Галина Семья убеждена, что необходимо вести информационно-просветительскую работу по пропаганде семейного устройства с учетом региональных, конфессиональных, этнокультурных традиций.
Кроме того, по ее мнению, систему материальных стимулов, действующих для приемных семей, следует дополнить моральными.
Директор центра «ПРО-мама» Мария Терновская считает, что «главный моральный стимул – это возможность взять ребенка в семью».
«Лишний орден, конечно, не помешает, но большинство таких семей стараются свести свою публичность к минимуму», – считает Терновская.
Чтобы расширить круг желающих принять сирот в семьи, по ее мнению, надо предоставить приемной семье профессиональные услуги, в том числе юридические, связанные с оформлением документов и отстаиванием прав на жилье.
«Не свойственные родителям функции должно брать на себя государство, и тогда большее количество людей смогут решиться на такой шаг», – считает она.
Эти слова основаны на многолетнем опыте самой Терновской – в недавнем прошлом директора московского детского дома № 19, на базе которого с 1994 года велась успешная работа по устройству детей в патронатные семьи.
Федеральный Закон «Об опеке и попечительстве» (48-й ФЗ), вступивший в силу в сентябре 2008 г., практически наложил запрет на эту форму семейного устройства. Так, если в 2007 г. в патронатные семьи было передано около 5000 детей, то в 2010-м – 568. Разница не требует комментариев.
Специалисты утверждают: патронат – это не просто форма семейного устройства, а эффективная комплексная система индивидуальной работы с каждой семьей – будь то кровная или приемная.
Фактически разрушив эту систему, закон не предложил равноценной замены.
Более того: специалисты утверждают, что сегодня устранена правовая основа для взаимодействия с семьей. Чем обернулись на практике ошибки законодателей?

Катастрофические последствия

Так, на органы опеки возложены функции контроля, который порой проводится в жестких формах и оборачивается изъятием детей из семьи – из-за бедности или плохих жилищных условий. Это связано с тем, что после принятия 48-го ФЗ в Семейный кодекс были внесены поправки, которые крайне неопределенно трактуют случаи вмешательства органов опеки в жизнь семьи.
Как отмечали участники дискуссии в Общественной палате (ОП), семья (кровная и приемная) и органы опеки зачастую находятся в отношениях конфронтации и враждебного недоверия друг к другу, что не способствует конструктивному решению возникших в семье проблем.
Правда, закон позволяет в случае отсутствия или недостаточности у органов опеки и попечительства организационных, кадровых, технических и иных возможностей передавать некоторые полномочия (по выявлению сирот, подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать замещающими родителями) другим организациям – образовательным, медицинским или оказывающим социальные услуги.
Минобрнауки отчитывается о том, что в настоящее время в стране действует 1240 организаций, осуществляющих деятельность по подготовке и сопровождению замещающих семей. В основном они создаются на базе детских домов, приютов, социально-реабилитационных центров, психолого-медико-социальных центров, реже – на базе общественных организаций.
Список этих структур опубликован на сайте http://www.usynovite.ru/help/9/ и дает представление о том, насколько разнородная ситуация сложилась в регионах. Например, в Нижегородской области функционирует 33 таких организации, в Москве – 38, в Калужской области – 12, а в Амурской области, Республике Алтай и Карачаево-Черкесии – ни одной. Министерство планирует к 2015 году обеспечить создание такой системы в каждом регионе.
Однако количество таких структур не всегда переходит в качество.
«Подготовку и сопровождение приемных родителей должны осуществлять те, кто работает с сиротами, знает их особенности, – убеждена директор московского детского дома № 59 Валентина Спивакова. – Некоторые организации готовят будущих приемных родителей по книгам, давая им лишь общее представление о тех проблемах, с которыми они столкнутся, не акцентируя внимания на тех конкретных трудностях, которые могут возникнуть в процессе общения с данным конкретным ребенком».

Работа над ошибками

Комиссия ОП по социальным вопросам и демографической политике выступает за создание многофункциональных центров, оказывающих всестороннюю поддержку семьям – от профилактики семейного сиротства до профессионального сопровождения.
Члены ОП поддержали важные законопроекты, разработанные Минобрнауки. Первый направлен на введение социального патроната как формы индивидуальной профилактической работы с семьей, находящейся в социально опасном положении. Второй предусматривает введение обязательной подготовки граждан, желающих принять на воспитание детей-сирот (действующее законодательство закрепляет прохождение такой подготовки лишь на добровольной основе).
Проблема состоит в том, что оба законопроекта, одобренные на всех уровнях, включая Администрацию Президента, были отклонены Советом по кодификации гражданского законодательства на основании того, что они «нарушают права граждан».
На самом деле, как считают специалисты, невозможность принять эти законы как раз и оборачивается нарушением таких прав.
Например, введение обязательной подготовки – это необходимая мера, направленная на защиту детей в замещающих семьях, эффективность которой признана в большинстве стран.
Что же касается социального патроната над неблагополучными семьями, то эта практика положительно зарекомендовала себя в Башкортостане, Пермском крае, Москве и других регионах.
Особая тема – реструктуризация детских домов в связи с сокращением числа сирот и передачей их в семьи. В ряде регионов местные власти необдуманно объединяют и укрупняют такие учреждения – вместо того чтобы создавать на их базе малокомплектные детские дома, условия в которых приближены к домашним.
Профильная комиссия ОП предлагает разработать региональные программы разукрупнения интернатных учреждений и частичной их реорганизации в центры профилактики социальнhttp://www.usynovite.ru/help/9/ого сиротства и семейного устройства детей.
Наконец, общественные эксперты намерены внести поправки в Семейный кодекс, препятствующие необоснованному изъятию детей из семьи, а также считают целесообразным законодательно закрепить ответственность органов опеки и попечительства за конечный результат их деятельности.

Рейтинг@Mail.ru