Главная страница ИД «Первого сентября»Главная страница газеты «Первое сентября»Содержание №9/2010
Первая тетрадь
Политика образования

ЧТО ЗНАЧИТ ДЛЯ ШКОЛЫ ЗАКОН О РЕФОРМЕ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЫ?


Ирина АБАНКИНА: «Школы переходят на финансирование по заданию учредителя»

Н акануне праздников Государственная дума приняла в третьем чтении и Совет Федерации одобрил законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (мы писали о нем в «ПС» № 3). Школам и вузам теперь предлагается на выбор три организационно-правовые формы: казенное, бюджетное и автономное учреждение. Массовый переход на новые формы планируется с 1 июля 2012 г., а весь предстоящий период предлагаемые модели будут апробироваться в пилотном режиме.
О том, какими последствиями чревато нововведение и предоставлено ли на самом деле образовательным учреждениям право выбора, рассказывают академик РАО Михаил ЛЕВИЦКИЙ и директор Института развития образования ГУ-ВШЭ Ирина АБАНКИНА.

Новый закон вызывает бурные споры. Одни говорят, что он революционный, другие – что поправки только фиксируют то, что уже сложилось на практике. Кто прав?
– Новый закон не относится к тем документам, которые революционно что-то меняют. Он продолжает уже существующую линию реформ, направленных на повышение эффективности бюджетного процесс за счет самостоятельности и автономии учреждений. Речь идет о реформах, которые были начаты уже в 2003 году, получили законодательное оформление в новой редакции Бюджетного кодекса и в Законе «Об автономном учреждении». Новый закон, так же как и его предшественники, касается не только сферы образования.
Не может ли школа однажды утром узнать, что она теперь – казенное учреждение?
– Не может. Если только школа не находится в структурах Минобороны или МВД и если она не ОУ для несовершеннолетних со специальным режимом. Москва, например, обсуждала вопрос о том, чтобы перевести в статус казенных учреждений детдома. Решение этого вопроса остается за регионом и муниципалитетом.
Но обычная общеобразовательная школа вряд ли может стать казенным учреждением – даже если сама этого захочет.
Но закон принесет в систему образования какие-то новшества?
– Это новшество – переход ОУ на финансирование по заданию учредителя. Раньше по заданию финансировались только автономные учреждения. Отныне и для бюджетного сектора субсидия, выделяемая на задание, становится единственной формой финансирования. Чтобы сохранить определенные социальные гарантии, законом выделяется небольшой сектор казенных учреждений, которые будут финансироваться по смете, с очень жесткой ответственностью, под контролем учредителя.
Не приведет ли это к дискриминации бюджетных ОУ? Они окажутся в более сложных условиях: ведь они никогда не работали в таком режиме, а оперировать своими средствами им будет труднее…
– Действительно, автономные учреждения по новому закону сохраняют больше самостоятельности, чем бюджетные. У БУ и АУ будет разная отчетность. Это регламентировано еще Законом «Об автономном учреждении». Все средства школы-БУ будут оставаться на лицевом счете в казначействе. В течение года школа-БУ сможет самостоятельно распоряжаться этими средствами, но по результатам года учредитель вправе либо обнулить эти счета, либо сохранить средства за школой. Школа-АУ будет распоряжаться средствами самостоятельно. Однако в ответ на эту свободу новый закон ставит перед школой-АУ ряд дополнительных условий. Несмотря на то, что автономные учреждения переходят на трехлетний финансовый план, каждое АУ должно за свой счет в течение года проводить аудиторскую проверку.
Одно время говорили, что новым законом будет запрещен переход из БУ в АУ. Может ли теперь школа сменить статус?
– Может. Новый закон подразумевает даже некоторое упрощение процедуры перехода в АУ. Если раньше в Законе «Об автономном учреждении» решение должен был принимать орган исполнительной власти (для федеральных учреждений это Правительство РФ, для субъектов РФ – правительство региона), то сейчас это право передается учредителю: для вузов это Минобрнауки, для школ – муниципалитеты. Облегчена процедура согласования перехода учреждения в АУ с Росимуществом: она заменена простым уведомлением Росимущества о списках учреждений, которые переходят в АУ.
Останутся ли после введения в действие закона автономные некоммерческие организации (АНО)? Что для них изменится?
– Ничего. Для АНО по-прежнему будет действовать Закон о некоммерческих организациях. Скажу больше: со временем АНО (а в этот статус в ряде регионов перешли почти все дошкольные учреждения), возможно, получат доступ к бюджетным средствам на конкурсной основе. При разработке нового интегрированного Закона «Об образовании» ставится вопрос о том, чтобы закрепить доступ негосударственных образовательных учреждений (дошкольных, школьных, профобразования) к получению средств из бюджета.
Самый болезненный вопрос для всех – как школы смогут к 2012 году перейти на финансирование по заданию учредителя. Будут ли применены разные подходы к БУ и АУ?
– Никакой дискриминации между АУ и БУ в получении задания новый закон не предусматривает. Для тех и для других задание будет рассчитываться учредителем на основе единых принципов. Методики расчета объема субсидии для АУ и БУ тоже будут абсолютно одинаковы. Для АУ и БУ финансирование задания будет проходить на бесконкурсной основе, одной строкой по субсидии. Однако для бюджетных учреждений переход к одной строке субсидии будет постепенным. Все начнется с укрупнений статей сметы (больше не будет дробно-мелочных указаний на то, что покупаются мелки или скрепки), а когда закон вступит в силу с 1 июля 2012 года – финансирование пойдет в школы одной строкой субсидии. БУ теперь будет самостоятельно распределять эти средства. Не смогут это делать только казенные учреждения.
Субсидия, перечисляемая каждой школе, – это ее средства на жизнь. По каким принципам будут распределяться эти средства?
– Расчет субсидии – ключевой момент. Прежде всего субсидия должна быть рассчитана на нормативной основе. В большинстве регионов в ходе КПМО уже были отработаны модели нормативно-подушевого финансирования. Единица расчета – один учащийся, получающий образование по той или иной программе (обычная школа, школа повышенного уровня и т.п.). Далее применяются коэффициенты сложности программы, особый контингент учащихся, коэффициент транспортной доступности. Все это варьируется от муниципалитета к муниципалитету, от региона к региону. Поэтому работа должна вестись на местах, в тесном взаимодействии учредителей с руководителями ОУ, экономистами, юристами, финансистами, психологами, специалистами по организации сетей. Более того, желательно, чтобы на уровнях регионов, в муниципалитетах, были сформированы стратегические команды, утвержденные приказом, как это было в рамках КПМО. Два года – это очень короткий срок, чтобы принять ответственные решения и перейти на новые модели взаимоотношения учредителей и ОУ. Пока, к сожалению, многие регионы вынуждены ждать методических рекомендаций по расчету субсидий для федеральных учреждений. После этого они надеются принять у себя в регионе аналогичные нормативные документы.
Критика нового закона связана с тем, что в структуру задания должны быть встроены показатели качества. А как его измерить?
– Хочу подчеркнуть, что речь идет не о «качестве образования» вообще, а об измеримом качестве, которое фиксируется четкими показателями. Задание составляется в виде особых таблиц, в которые нужно внести – помимо прочего – как измеряется тот или иной показатель, из каких статистических документов он берется для расчета. В сформированном задании должны присутствовать показатели, отражающие материально-техническое оснащение ОУ, его кадровый потенциал, условия предоставления образовательных услуг, условия информирования населения, описание категории потребителей под каждую услугу, которая должна быть зафиксирована в реестре расходных обязательств (ведь иначе нет оснований для ее финансирования).
Проблема в том, что в регионах не хватает элементарных нормативных документов, на которые муниципалитеты могли бы опереться: документов по нормативному оснащению школы, ее техническому оборудованию, кадровому потенциалу, соотношению управленческого, педагогического, вспомогательного персонала…
Высказываются опасения, что новый закон начнет «ползучую приватизацию» школ. Ведь учредителю достаточно просто не дать задание ОУ – и тем самым оно просто не сможет существовать. Не может ли стать финансирование по заданию скрытой формой закрытия неугодных учреждений?
– У образовательного учреждения, которому отказано в задании, должны быть доказанные нарушения. Например, большие долги. Еще Бюджетным кодексом было предусмотрено, что при невыполнении задания – по объему или по качеству – учредитель вправе приостановить и даже прекратить финансирование задания. Это внятное условие. В каждом конкретном случае следует разбирательство. Решение об отказе в субсидии принимается учредителем только на основании документов, которые подтверждают, что, скажем, на ОУ висит много невыплаченных долгов.
Но хотела бы отметить: весьма затруднительно для школы – наделать больших долгов. Над каждым ОУ остается контроль учредителя, а над БУ еще и контроль казначейства. Все крупные сделки АУ контролируются наблюдательным советом.
Что до приватизации, то она невозможна: ведь никакой передачи имущества в собственность ОУ не происходит. Вся собственность по-прежнему остается у учредителя. Он передает БУ и АУ только право оперативного управления собственностью.
Однако по новому закону учредитель все же может отказаться платить за долги бюджетного учреждения?
– Совершенно верно. С этим связаны определенные риски. Отныне с учредителя снимается субсидиарная ответственность по отношению к долгам учреждения. После 2012 года ОУ и муниципалитет могут оказаться в тупиковой ситуации: у образовательного учреждения не будет средств для погашения долгов, учредитель за него ответственности не несет, а банкротом ни БУ, ни АУ, ни тем более казенное учреждение по закону объявлено быть не может. До вступления закона в действие муниципалитеты должны проанализировать ситуацию с долгами учреждений: по налогообложению, по имуществу, по зарплате (а в кризисной ситуации такие долги вполне вероятны). Если в долгах виноват учредитель – пусть заплатит. Если виновато ОУ – муниципалитету надо продумать, какова будет схема погашения этих долгов.
В интернете обсуждается еще одна проблема: снятие обязательств муниципалитетов по бесплатному образованию для населения. Это возможно?
– Такого риска нет. Все конституционные гарантии на общедоступное бесплатное образование сохраняются. Обязательства перед населением будут реализованы муниципалитетами в полном объеме. Рискуют не потребители образовательных услуг, а их поставщики – то есть ОУ, в которых по тем или иным причинам недостаточно высокий уровень преподавания. Учредитель вправе будет перераспределить финансовые средства в пользу лучших школ. Но, подчеркиваю, это проблема не для учащихся. Муниципалитет может прекратить финансирование задания в каком-то ОУ. Но он перераспределит освободившиеся средства в более успешную школу и отправит в нее детей.
Но ведь школа нередко не виновата в том, что в округе осталось мало детей. И страдать она будет ни за что…
– Демографические проблемы, которые накрывают каждый уровень образования – волна за волной, – являются объективным риском, который новый закон не смягчает. Над этой ситуацией учредителям нужно думать. Открывать и закрывать ОУ вслед за демографическими волнами – невозможно. Возможно, в регионе может быть сформирован стабилизационный фонд, который помогал бы хорошим ОУ компенсировать потери контингента и тем самым – пережить трудный период. В этой ситуации важно использовать и опыт сетевого взаимодействия, накопленный в разных регионах.

Беседовала Светлана КИРИЛЛОВА

Рейтинг@Mail.ru