Чеширский кот школьной экономики

Нормативное финансирование – необходимость. Но это не панацея от всех школьных бед, если мы не знаем, сколько стоит образование

В последнее время активизировались дискуссии о школьной экономике и о нормативе бюджетного финансирования в сфере школьного образования. При этом, как уже стало очевидным, никто особенно не возражает против введения нормативов. Более того, ряд образовательных экономистов настолько активно пропагандируют идею норматива, что создается впечатление: вот перейдем на нормативное финансирование школы, и все (или почти все) экономические проблемы школьного образования будут решены. Спорят о технике: как точнее определять понятие норматива, как исчислять его конкретную величину, каким должен быть соответствующий механизм финансирования и т.п.
С самого начала оговорюсь: я тоже являюсь сторонником идеи норматива. Но, однако, отношусь к ней трезво. Введение нормативного финансирования школы – в любой из разумных его версий – полезно, и эффект от этого будет. Полагать, будто переход на нормативное финансирование махом решит проблемы школьной экономики, – иллюзия. Ибо главная проблема состоит в том, что пока у нас нет никакой школьной экономики.
Школьная экономика – как кэрролловский Чеширский кот. Стоит на нем задержать взгляд, он сразу и исчезает. Остается одна улыбка. В данном случае, однако, эта улыбка не совсем безобидна.

При существующей системе обезличенного бюджетного финансирования школы родители не имеют никакого влияния на предложения в области образования и вынуждены просто пассивно довольствоваться тем, что им предлагает государство. Своим усредненным предложением государство обозначает некий средний уровень, не учитывающий многообразия индивидуальных способностей и запросов учащихся. При попытке отдать всем школам поровну и одинаково школы приходят к состоянию, когда они не устраивают никого. Косность сложившихся форм и содержания обучения, тяга к единообразию и практически полное отсутствие конкуренции, – при механически равномерном и обезличенном финансировании школ, – все это едва ли способствует оживлению перемен и реформам в области государственного образования.

К.Маттерн
(профсоюз ученых-педагогов ФРГ)

Воспоминание о будущем

В 1920 году Людвиг Мизес сформулировал основополагающие идеи, показывающие принципиальную невозможность реального экономического расчета в централизованной планово-распределительной социалистической экономике. Мизес утверждал: чтобы принимать рациональные экономические решения (то есть достигать наилучших результатов при наименьших затратах), необходимо знать цены. Цены являются “помощниками ума”. Без цен невозможна калькуляция прибылей и издержек, а значит, невозможно определить экономическую эффективность процесса, невозможно ответить на ключевой вопрос: производится ли из того или иного набора ресурсов товар (услуга), имеющий более высокую или более низкую ценность.
Единственной же системой, в которой возникают цены, является рынок. “Где нет никакого рынка, нет никакой системы цен, а где нет никакой системы цен, не может быть никакого экономического расчета”.
Мизес при этом никогда не говорил о физической невозможности “экономического расчета и экономического процесса при социализме”. Он лишь утверждал, что невозможно установить успешное централизованное планирование, сколь-либо сравнимое по эффективности с рыночным механизмом экономической координации.
Через несколько десятилетий Хайек неопровержимым образом и по-новому раскрыл правоту исходной идеи своего учителя. Дело в том, что рынок, по Хайеку, – это в первую очередь информационная система (Сорос потом скажет “рефлексивная система”). Миллионы участников рынка, производящих и потребляющих товары и услуги, динамично действуют и принимают миллионы локальных решений на основе имеющихся у них знаний, ценностей, предпочтений. Это знание агентов рынка по преимуществу является скрытым, “личностным” знанием (Полани). При социализме же гигантский массив знаний, имеющийся у индивидов, неизбежно остается практически невостребованным. Эта “эпистемологическая (знаниевая) ущербность”, присущая централизованной социалистической системе, непреодолима.
Никакой “планометрический социализм” оказался не в состоянии ответить на решающий вопрос – каким образом всю соответствующую сумму знаний участников рынка можно сосредоточить в некотором центре принятия общеобязательных экономических решений. Дело не столько в технологической невозможности, сколько в том, что эти “личностные знания” принципиально не поддаются внешней формализации и, следовательно, передаче “наверх” в объективированной форме. Современные компьютеры могли бы в принципе решить почти любую систему уравнений. Проблема, однако, в том, что эту систему уравнений просто невозможно составить.

Сакраментальная фраза Андропова

У генсека Юрия Андропова хватило ума и мужества, чтобы сформулировать и признать знаменитое: “Мы не знаем, сколько стоит тонна выплавляемой нами стали”. Андроповский тезис оказался безоговорочным приговором “главному” Чеширскому коту социализма – тому, чего не существует, а именно – круглому квадрату социалистической экономики. В рамках соцэкономики было невозможно в принципе дать ответ на вопрос Юрия Владимировича. Ибо нет экономики без цен, а цен нет без рынка.
Социалистическая экономика закончила свое существование в 1992 году. Но в сфере образования как ни в чем не бывало продолжил свою веселую жизнь “младший” Чеширский кот – социалистическая школьная экономика. И когда через несколько лет почти со столь же высоких трибун зазвучало: “Мы не знаем, сколько стоит в год обучение школьника”, – то ответ стали искать в понятии так называемого норматива финансирования.
Почему же школьная экономика отсутствует? Потому что в сфере школьного образования нет цен (с этим вроде никто не спорит). А экономики без цен не существует (и с этим тоже вроде не спорят). Но тогда – может ли норматив заменить цену? Или чуть иначе: может ли введение норматива способствовать, хотя бы первоначально и отчасти, становлению рациональных экономических процессов в образовательной системе, может ли норматив стать звеном механизма действенной экономической регуляции системы? Это непростые вопросы.

Норматив: возможные плюсы

Нереализованная и по сей день, идея подушевого нормативного бюджетного финансирования была законодательно зафиксирована в Законе “Об образовании” в 1992 году, – и она до сих пор не выполнена, хотя имеется и в действующей сегодня редакции закона (ст. 41, п.2). Есть несколько подходов к его определению. Не будем их здесь все рассматривать, охарактеризуем ведущий на сегодня подход. Это подход “от достигнутого”. Грубо говоря, берется суммарная цифра расходов на школьное образование, заложенная и исполненная в муниципальном бюджете прошлого года, затем она умножается на плановый коэффициент инфляции (например, 20%), затем полученная цифра делится на число школьников, затем частное объявляется нормативом.
Концептуальный смысл данного подхода невелик, булгаковский Бегемот сказал бы: “Тоже мне, бином Ньютона”. Тем не менее практический смысл здесь есть.
Во-первых, подобная схема гарантирует неснижение общих бюджетных расходов на образование. (Хотя – куда их дальше снижать?)
Во-вторых, поскольку в любом случае в валовой объем соответствующих расходов войдет заработная плата учителей, схема дает относительную степень гарантии ее полного финансирования. (Хотя – что это за зарплата?)
В-третьих, если школы получат нормативные деньги “одной строкой” – по крайней мере в части зарплат и текущих расходов, то возникающая здесь относительная свобода управления финансами внутри школы может несколько повысить конечную эффективность их использования (по опыту нескольких регионов и по экспертным оценкам – процентов на 10–20).
В-четвертых, если это будет реальный подушевой норматив, то деньги “последуют за учеником”; родительско-ученическое голосование ногами – “за” хорошие школы и “против” плохих – будет иметь финансовые последствия для школ. (Хотя это может привести к тому, что лучше станут финансироваться те школы, в которых на деле худшие условия для обучения: например, не 25 детей в классе, а 40; не одна смена, а две и пр.)

Что еще можно решить на пути реализации данного подхода?
Можно реализовать правильную идею иерархии нормативов: федерального, регионального и муниципального (она заложена в так называемый “яблочный” законопроект). А именно, на федеральном уровне определяется и законом принимается федеральный норматив, соотнесенный с обеспечением государственного образовательного стандарта; далее – опять же законом федерального уровня – определяется, что региональный норматив не может быть ниже федерального, а местный – ниже соответствующего регионального. Конкретная же школа финансируется учредителем (муниципалитетом) на основе муниципального норматива.
При этом, учитывая, что 80–90% регионов и муниципалитетов являются у нас депрессивными и нуждаются в бюджетных дотациях сверху, потребная дотация заблаговременно рассчитывается в вышестоящем бюджете и пересылается вниз не в составе совокупного трансферта (который сегодня мэр или губернатор имеет полное право тратить как Бог на душу положит), а посредством целевой субвенции. Либо, как это предлагается в упомянутом “яблочном” законопроекте, через систему целевых бюджетных фондов.
Тем самым могла бы решиться очень серьезная и пока что открытая проблема, а именно: как из уровня федерального центра “дотянуться” до муниципальной школы? Решать эту проблему необходимо, ибо право на общее образование есть право конституционное, то есть это норма федерального порядка, а основная институциональная единица, реализующая данное право, – школа – есть единица муниципальная. Между этими двумя уровнями необходима “смычка”, которая сегодня просто отсутствует.

Норматив – цена или нет?

И все же главный вопрос пока остается. Норматив – это цена или нет?
Здесь не могу не вспомнить один показательный случай. Когда пару лет назад Виктора Фирсова, одного из известных наших разработчиков в области образовательных стандартов, спросили: “А сколько будет стоить образование по вашему образовательному стандарту?” – он резонно сказал: “Я педагог, а не экономист. Но все же попытаюсь ответить: образование, как и всякая другая вещь, будет стоить ровно столько, сколько за него заплатят”.
Фирсов, конечно же, ответил совершенно верно. Однако здесь есть одна очень важная тонкость. Непосредственными потребителями наших образовательных услуг являются дети; и они вместе со своими родителями (своими “законными представителями”, как формулирует закон) вроде и должны судить о надобности и качестве наших образовательных услуг. Вроде бы одни люди производят услуги, другие их потребляют, и в их взаимодействии должны естественным образом регулироваться вопросы качества и цены услуг. За ненужные услуги либо за услуги плохого качества потребитель ничего не заплатит либо заплатит мало, за нужные – заплатит больше. Конкуренция же, по выражению тов. Анпилова, все подрихтует. Глядишь, как и во всех иных сферах жизни, и цены возникнут, и эффективная экономика. Но в реальности происходит нечто совершенно иное.
Содержание, качество и стоимость наших образовательных услуг регулируются не взаимодействием потребителей и производителей услуг, а государством.
Правда, ему, государству, это невероятно трудно. Эпистемологическая энтропийность, как сказал бы Хайек, уж слишком велика. Марья Ивановна учит во 2”А” Вовочку хорошо, а Марья Петровна в 3”Б” учит Верочку хуже. Родителям Вовочки и Верочки это очевидно, а вот как узнать об этом государству? Срезами знаний? Но ведь до каждого Вовочки и до каждой Верочки не дотянешься (их 20 миллионов), да и для них – Вовочек, Верочек и их родителей – эти “срезы” суть вещь десятистепенная. Им важно, чтобы детям в школе было хорошо жить и интересно учиться, а как это померить?
Чтобы не показаться слишком теоретичным, приведу пример из своей повседневной практики. Недавно ко мне пришла инспектор с проверкой организации питания детей в школе. У нас школьная столовая сама готовит обеды; мы имеем на это разрешение от СЭС. Инспектор, однако, сказала, что мы должны заключить договор с районным комбинатом питания и получать обеды оттуда. Я заметил, что мы два года уже жили по этой схеме и все были недовольны – и дети, и родители; не говоря уж о том, что школе это выходило на 30–50% дороже. А сейчас все довольны.
Инспектор мне строго заявила: “Кезина потребовала приказом, чтобы все школы прикрепились к комбинатам, и обсуждать здесь нечего”. На это я ответил, что весьма уважаю Любовь Петровну Кезину (что есть полная правда), но Любовь Петровна не обедала в нашей столовой – ни тогда, когда мы получали обеды с комбината, ни сейчас. Как она может судить? А потому для меня все же решающим в этом вопросе является мнение тех, кто ежедневно ест в столовой, то есть учеников (а также их родителей как законных представителей). Инспектор была смущена такой логикой и удалилась, написав, естественно, акт по положенной форме, с выводами.

Тем не менее инспектор была – в своей логике – абсолютно права. В этой логике мнение тех, кто непосредственно потребляет образовательные услуги школы, не имеет никакого юридического и экономического значения. Чем же тогда может определиться норматив, важнейший “экономический” показатель школьной системы? Ответ: сколько власть даст на школу, столько и будет.
Можно ответить и чуть дифференцированнее. Исполнительная власть при проектировке бюджета оценит, сколько следует дать школе. Затем депутаты, учитывая те или иные лоббистские силы и политические факторы, смогут несколько изменить эту цифру. Или другой вариант – в ранее установленных бюджетных пределах исполнительная власть (губернатор, мэр) “изыщет” дополнительные средства и даст надбавку. Во всех подобных вариантах суть дела не меняется. Как говаривал дворник Тихон у Ильфа и Петрова: “Вот, в старое время у нас барин добрым был. На Рождество и Покров рупь давал, а на Пасху – аж трешку сверх”. Конечно, если где-то барин сегодня дает учителям “трешку сверх”, то это, разумеется, по жизни хорошо. Однако к нормальной экономике это имеет мало отношения.
И все же норматив – это цена, но цена по своей природе какая-то странная. Ибо она определяется не во взаимодействии миллионов производителей и потребителей образовательных услуг, а неким решением “сверху”. Это решение определяется, мягко говоря, очень укрупненными и явно внеэкономическими факторами. Например, учитель получает треть прожиточного минимума. Если при этом нет массовых учительских забастовок, то все так и останется. Если возникают забастовки и власть, добавив 25% и доведя зарплату аж до половины физиологического минимума, забастовки снимает, то столько и будет. Именно такой зарплатный компонент и войдет в норматив – и иного не будет. И никто тебе не заплатит больше. Так что “цена” здесь есть, но это не экономическая цена образовательных услуг, а политическая цена отсутствия массовых забастовок.
Недавно мне довелось присутствовать на жаркой дискуссии учителей большой школы одного из областных центров, и в ходе дискуссии директор школы сказала: “Все! Мы завтра будем обращаться к Путину – о том, что он должен увеличить нам зарплату на 50%”. Я ее наивно спросил: “В вашей школе учатся дети Путина?” После этого дискуссия, естественно, приобрела утроенный накал. Меня попросили пояснить, что я имею в виду этим вопросом. Я пояснил: “У вас в школе – полторы тысячи детей, примерно две тысячи родителей. Вы учите конкретных детей именно этих родителей. Так почему же вопрос об оплате своего труда вы ставите не этим родителям, а Путину, чьи дети вроде у вас не учатся?” Директриса на секунду замялась, но потом не растерялась и строго отпарировала: “Все российские дети – это дети президента”. Крыть было нечем. Такое проходит не быстро.

Экономическая эффективность и образовательное качество

Как говорится, какая ситуация есть – такую и имеем. Но этой ситуации присуща одна важная черта. А именно, между качеством работы школы и ее экономическим состоянием практически отсутствует какая-либо связь.
Скажем, в городе (регионе) есть 100 (или 1000) школ. Во всех школах учителя получают 700 бюджетных рублей в месяц (поскольку даже на удвоенную сумму не прожить, то тонкостями межразрядных различий вполне можно пренебречь), все школы получают 1000 рублей в квартал на хозрасходы, у всех все одинаково. При этом одни школы, как это прекрасно известно, работают хорошо, другие – средненько, третьи – плохо. В одних школах 25% мужчин и средний возраст коллектива 40 лет; в других – мужчин ноль и средний возраст педагогов – запенсионный. Одни школы дети любят, другие – ненавидят. В одних школах дети редко пьют пиво, и то по выходным, а курит только каждый десятый. В других – пьют на переменах, а курят не “Явку”, а травку. Родители все это видят, и для родителей именно это архиважно, для них именно это и есть качество. Но у государства не существует никакого экономического механизма оценки и стимулирования качества работы школы. Ну разве что власти присвоят школе какой-то статус или назначат экспериментальной площадкой и будут доплачивать 15% – в принципе разницы никакой.
Ситуация, как ни странно, абсолютно логичная, ибо, повторяем, если экономики нет, то и экономических механизмов тоже нет.
Но изгнанная за дверь экономика школьного образования мстит за себя. В эпоху всеобщей экономизации жизни отсутствие всяких механизмов экономического стимулирования качества – вещь серьезная. Потому что тогда качество падает. И будет падать.
Можно преподавать историю (физику, биологию, литературу и т.д.) интересно, можно – неинтересно. Государство во всех случаях заплатит 7 рублей за урок. Оно пока просто не имеет никаких иных институциональных инструментов. Инструмент один – ЕТС. Через пять лет будет 7 рублей 50 копеек (в сопоставимых ценах).

Еще близкий и важный сюжет. Вот идут споры о содержании образования. Академик N, например, спорит с академиком M. Каждый из них, естественно, стремится победить в споре. Победа означает, чью точку зрения на содержание школьного образования примет министр. Ситуация в чем-то весьма и весьма сомнительная. Ибо главная проблема нынешнего содержания образования состоит не в “борьбе за министра”, а в том, что за такое содержание, какое сегодня есть, никто не стал бы платить.
Если бы решение вопроса, будут или нет моих дочерей год от года насиловать формулами галогенирования ароматических углеводородов, зависело от того, что мне надо было заплатить 10 рублей, то я бы не заплатил и пятака. И тогда была бы надежда, что это зомбирование и насилие были экономически приостановлены. Но пока – пока все идет, как в вышеописанном случае про обеды в школьной столовой. Мнение школьников и родителей никого не волнует. И есть иллюзия, что все решится мнением министра.
Однако, если глянуть глубже, мнение детей и родителей все-таки что-то означает. Школе долго говорили: “Тебе никто не должен платить”. Она и стала такой – за которую уже никто не заплатит. Платят кому угодно – репетиторам, гувернанткам, платным курсам, частным учителям иностранных языков и музыки, но не школе.
И не только в родителях дело. В.Путин в деревне Кузькино Самарской области 1 сентября 2000 года узнал, что всякий юный россиянин 6 класса должен уметь описать отличие нервной системы дождевого червя от нервной системы ланцетника. Полагаю, в этот момент и у президента снизилась некоторая возможная степень мотивации на финансирование подобных див.

Реформа: ближайший шаг и перспектива

Что же делать? Непонятно. Резко устрожать контроль над учителями? Не работает. При дальнейшем нарастании бессмысленных проверок и инспекций нормальные люди вообще из школы уйдут; останутся только те, кто больше вообще нигде не нужен. Не самый лучший расклад для детей. Принудительный труд, как показывает история, неэффективен.
И вот стратегия реформирования образования, одобренная Правительством РФ в июне 2000 года, говорит: да, с одной стороны, государство должно увеличить долю бюджетных расходов на образование. Но, с другой стороны, оно должно сформировать в сфере образования такие механизмы, которые сами бы естественным образом экономически стимулировали качественно работающие образовательные организации.
Принцип, положенный в основу проектируемых механизмов, – персонификация бюджетного финансирования. Это означает следующее: государство финансирует не образовательные организации, а граждан, получающих в этих организациях соответствующие услуги. Институциональных средств предлагается два: нормативное подушевое финансирование для общеобразовательных школ и ГИФО (государственные именные финансовые обязательства) для вузов.
Вне данного контекста реальный смысл нормативного подушевого финансирования непонятен. Дело не в том, чтобы те же деньги пересчитать по-иному, а чтобы запустить новый механизм. Родители, приведшие ребенка в школу, будут знать, что они с ребенком принесли в школу деньги. Рынок – это, повторим, информационно-рефлексивная система.
Каков ныне стиль отношений между учителями и учениками в массовой школе? Поговорите с соседями или почитайте газеты. Это стиль диктата и нередко психолого-педагогического давления и унижения. В ходу грубость, на детей кричат, их унижают, пугают двойками и т.д. Так относятся к тому, кто тебе подчинен, безответен и от кого ты никак не зависишь. К клиенту в ресторане или в парикмахерской так нынче не относятся. Потому что клиент платит.
И реформа предлагает не ограничиваться только проповедью гуманистической педагогики, а установить механизм, при котором – хотя бы отчасти, хотя бы для начала – учитель начнет понимать, что ученики суть его клиенты. Чтобы он видел: ему платит не начальство (“бюджет”), а родители. И это абсолютная экономическая истина, ибо кем, как не теми же родителями, наполняется бюджет.
Аналогично будет и для вузов. Не Министерство образования будет наделять вузы бюджетными средствами, а студенты.

Разумеется, принцип персонификации бюджетного финансирования глубоко связан и с другой позицией, стоящей на одном из первых мест в правительственном плане действий по модернизации образования. Речь идет о расширении многообразия организационно-правовых форм в сфере образования, об уходе от ситуации, когда единственной является правовая форма, в техническом смысле строго родственная милицейской части или исправительной колонии, а именно форма учреждения (я об этом подробно писал в декабрьском номере приложения к ПС “Управление школой” № 47, и не буду повторяться). Если этот переход – в малых количествах, в условиях добровольности и эксперимента – не будет происходить, то в существующих рамках Гражданского и Бюджетного кодексов идея потеряет 90% своего смысла и эффективности.
Аналогично принцип персонификации бюджетного финансирования по существу есть единственный стратегический способ реализации важнейшей, но пока что абсолютно абстрактной нормы Закона “Об образовании” – о государственно-общественном управлении образованием.
Столь же очевидно, что при этом ни на гран не идет речи о приватизации образовательных учреждений и в принципе об уходе государства из сферы образования. Особенно для системы общего образования аксиома государственного участия и, прямо скажем, государственного доминирования остается на обозримую историческую перспективу незыблемой.

Станет ли тогда норматив ценой? Далеко не в полной мере и не в чистой форме. Но в полной мере это невозможно и не нужно, важно запустить механизм. Появится ли тогда школьная экономика? Конечно, не в полный рост, но появятся хоть предпосылки ее становления. Решится ли тогда вопрос учительской зарплаты? Опять же, не сразу и не просто. Но иного пути нет. Ибо никому пока не удалось опровергнуть чеканную формулу, сформулированную одним известным экономистом XIX века: “Труд может утвердить свой социальный характер, только воплотившись в товарную форму”. Этого экономиста звали Карл Маркс.

Заключение

Автор статьи отдает себе отчет, что многие из изложенных идей вызовут острую критику со всех флангов.
С одного фланга будут протестовать гуманисты. Для них очень неприятна сама мысль, что под “гуманистическую”, “личностно ориентированную” педагогику – педагогику сотрудничества! – нужно подводить какой-либо новый структурно-экономический базис. В системе новых координат теряет свою монополию нищий и бессильный, но все еще сладкий язык проповеди всеобщей любви к ребенку и педгуманизма.
Протесты другого рода хорошо подытожил В.Филиппов, обращаясь к левому флангу Думы в своем заключительном слове на прошедших парламентских слушаниях по реформе образования: “Вы в состоянии повторять лишь одно: дайте нам 10% ВВП и доведите зарплату учителей до средней по промышленности. Иных идей и аргументов у вас нет”.
Я не министр и могу позволить себе высказываться более резко. Государству, безусловно, надо много больше вкладывать в систему образования. Но если в образовании не провести коренных институциональных изменений, то вкладывать в него можно с тем же успехом, как и в советское сельское хозяйство. В систему можно вбухнуть весь бюджет США, она его переварит и не поперхнется. И ничего не изменится.
Но в заключение позволю себе заметить нечто практическое, о чем, вероятно, мы не будем спорить с оппонентами: если у нас или у наших близких что-то случится со здоровьем – сплюнем три раза, – то все же не дай нам Бог попасть в сектор бесплатной медицины. Дороже встанет.

Анатолий ПИНСКИЙ, директор школы