Итоги уходящего года: образовательная политика

Итоги 2007 года в образовании весьма разнообразны.

Это и принятие законов, вносящих значительные коррективы в систему образования, и появление новых финансовых и материально-технических программ, и создание новых идеологических документов – таких как концепция образовательных стандартов второго поколения.

Но, пожалуй, главным итогом уходящего года можно назвать то, что окончательно сформировался алгоритм принятия решений, определяющих настоящее и будущее образования. Именно способы, которыми принимаются и проводятся в жизнь решения, становятся теперь самым важным. Потому что способы эти таковы, что непосредственное содержание решений может быть любым – они все равно будут выполнены.

Часть первая. Тендеры, общественные компании, финансовые программы

Не было ни гроша, да вдруг – тендер

Осенью состоялся тендер на программное обеспечение (ПО) для школьных компьютеров. Цена контракта – 2,7 миллиарда рублей. Тендер признан не состоявшимся – заявку подала всего одна компания. Речь шла о зарубежном ПО.

Одновременно Мининформсвязи совместно с Минобрнауки предложили в рамках отдельного конкурса в 2007–2009 годах разработать отечественный пакет программного обеспечения и установить его на всех школьных компьютерах в качестве альтернативы зарубежным коммерческим лицензионным программным продуктам.

А началась вся эта история еще в январе. Тогда в Верещагинском районном суде Пермского края начались судебные слушания по беспрецедентному делу. Директор школы села Сепыч Александр Поносов обвинялся в использовании нелицензионных компьютерных программ. По данным прокуратуры, Александр Поносов нанес корпорации «Майкрософт» ущерб в 266 тысяч 596 рублей 63 копейки. На директора школы было заведено уголовное дело по статье 146 УК РФ, ему грозило до пяти лет лишения свободы.

Прегрешение Александра Поносова состояло в том, что прокурорская проверка обнаружила на школьных компьютерах нелицензионные копии Windows и некоторых программ из пакета Microsoft Office. Причем копии эти были установлены на компьютеры еще до того, как их привезли в Сепычевскую школу, этот факт подтвердила экспертиза.

Тогда, в январе, дело Поносова интересовало лишь его самого и местного прокурора. На судебное заседание в райцентр Верещагино приехал только один журналист – корреспондент «ПС».

Однако вскоре СМИ активизировались, в защиту Поносова высказались высокие должностные лица, вплоть до президента Владимира Путина. И стала вырисовываться интересная картина: оказывается, большинство программ, по которым поставлялись в российские школы компьютеры, не предусматривало закупок ПО. Про ПО то ли просто забыли, то ли решили на нем сэкономить. Причем структура поставок оказалась настолько запутанной, что ни в одном ведомстве журналистам не удалось найти человека, который отвечал бы за компьютеризацию школ и мог бы внятно объяснить, почему лицензионное ПО не закупалось централизованно.

По идее, кто-то из чиновников должен был понести за это ответственность. Но поиск виновных сочли делом лишним, и начались разговоры о том, что нужно выделить деньги и купить ПО для всех школ разом. Это, как говорят в деловых кругах, «тема».

«Тема» оказалась весьма выгодной. Еще в мае СМИ писали:

«...Министерство финансов РФ не возражает против закупки лицензионного программного обеспечения для школ за счет федерального бюджета, однако не считает это возможным в 2007 – 2008 гг. По мнению Минфина, это связано с тем, что необходимые средства в размере 2,7 млрд руб. не предусмотрены в федеральном бюджете на 2007 г. и в проекте бюджета на 2008 – 2010 гг., который уже представлен Правительством РФ в Госдуму».

Однако уже к осени тендер был объявлен, несмотря на сопротивление Министерства финансов. 2,7 миллиарда рублей чудесным образом нашлись. Да, пока тендер признан не состоявшимся. Но не исключено, что это связано с другим предложением: объявить конкурс на разработку отечественного ПО. Может быть, этот конкурс обещает прибыль большую, чем 2,7 миллиарда.

А школы пока как были без лицензионного ПО, так и остаются. Впрочем, все мы знаем, что любая прокурорская проверка найдет в школе миллион нарушений, даже не заглядывая в СанПиНы. Вот только отсутствие канализации или плохая освещенность не такая модная и удобная для спекуляций на морали тема, как компьютерное пиратство.

Замена истории

Впрочем, по части морали тема школьных учебников истории может дать компьютеризации сто очков вперед.

Летом общественности было представлено пособие для учителей «Новейшая история России. 1945–2006» под редакцией Александра Филиппова; сейчас печатается учебник для школьников, созданный на основе этого пособия.

Вот как выглядела «артподготовка» к пересмотру преподавания новейшей истории в школе.

– В школьных учебниках искажается история России, – заявил в апреле председатель Госдумы Борис Грызлов.

– В учебниках истории события излагаются однобоко, – сказал в мае спикер Совета Федерации Сергей Миронов.

– Учебники истории излагают события последнего времени абстрактно и противоречиво, – подытожил в июне президент Владимир Путин.

При этом все выступавшие (не только вышеперечисленные) так и не смогли привести ни одного конкретного примера искажений истории в учебниках. Собственно, никто и не пытался; попробовал только Сергей Миронов. Его реплику о Чапаеве, чей портрет-де пропал из учебников, с удовольствием пересказывали друг другу журналисты. Как еще один анекдот о комдиве, разумеется.

Впрочем, шутки в сторону. Смысл всей этой кутерьмы с пионерской серьезностью объяснил все тот же Сергей Миронов:

– Учебники – это мировоззрение будущего гражданина. Что мы сегодня вложим в его душу, в его сознание – такой и будет наша страна, – сказал спикер.

Мы отвели немало газетных страниц дискуссиям о пособии Филиппова, благо нам предоставили для этого все возможности: книга обсуждалась на встрече учителей истории в президентской резиденции Ново-Огарево, потом на конференциях в семи федеральных округах, потом на итоговом заседании в Москве. Пиши не хочу. Однако вся критика, прозвучавшая на конференциях, ушла в воздух: авторы туманно пообещали «учесть замечания», и только. Это уже в традиции: примерно так же обсуждались, например, критерии отбора школ и педагогов на президентские премии. Были «круглые столы», были конференции, были заинтересованность и азарт спорщиков в глазах министерских чиновников, были сформулированы предложения... Где эти предложения? Кто их видел?

А между тем дело с учебниками истории – серьезное. Чтобы не повторять прошлые публикации, скажем кратко: филипповское пособие выстраивает образ России как государства, где народ готов отказаться от любых своих прав ради стабильности и порядка.

И серьезнее всего то, что Филиппов со товарищи в общем-то не возводят на страну поклепа.

Совсем недавно «Комсомольская правда» писала про учительницу начальных классов, невзлюбившую одного из своих учеников. Она дошла до того, что заклеила ему рот скотчем: мол, болтает много на уроке.

Родители забрали мальчика из школы, учительницу уволили. Но спустя два месяца родители других учеников класса потребовали, чтобы ее вернули. И даже написали расписки, что не возражают, если к их детям она будет «применять меры». Внимание, вопрос: чем родители объяснили свои действия?

Одной репликой: «При ней в классе был порядок».

В этой ситуации на самом деле отражается наша неизбывная трагедия, трагедия как народа, как общества. Мы действительно многим готовы пожертвовать ради порядка. Но можно либо говорить, что так и надо (именно это фиксирует пособие Филиппова), а можно пытаться найти выход из этого состояния.

Но этого не делается. И здесь интересы государства, у которого главное слово – стабильность, смыкаются с интересами издателей учебной литературы. И «правильность» либо «неправильность» учебника становится оружием в конкурентной борьбе.

Не случайно на одной из конференций прозвучала фраза, которую мало кто заметил:

– Нынешние возможности федерального бюджета позволяют обеспечить российские школы бесплатными учебниками полностью за счет государственных средств. Цена вопроса – немногим более 16 миллиардов рублей...

КПМО: модернизация на условиях центра

Если отбросить всю псевдосодержательную бутафорию, то, по сути, национальный проект «Образование» – всего лишь новая схема распределения финансовых потоков. Все, чего авторы нацпроекта намерены достичь, достижимо «рублем». К примеру, рублем будет повышаться качество образования: никакая интерактивная доска в этом деле не поможет, если у доски не стоит компетентный, творческий учитель. А что предлагает нацпроект такому учителю? Деньги. Причем деньги, полученные за счет «дифференциации зарплат», как аккуратно выражаются эксперты. То есть позаимствованные у коллег этого же учителя.

Но даже если оставить в стороне соображения о справедливости, все равно на круг выходит такой материализм, до которого не доходили и в идеологическом отделе ЦК КПСС. Там хотя бы идейными лозунгами себя утруждали. А тут совсем просто:

– Творческий? Распишитесь в ведомости...

Как будто потенция творчества в человеке зависит от зарплаты. За пять тысяч буду работать строго по инструкции, за пятнадцать – уже выдам пару «па».

Хотите педагогического творчества, хотите инициативы – создавайте условия. Раскрепощайте школу, давайте людям возможность проявить себя, отменяйте мелочный контроль, из-за которого учитель давно превратился в бухгалтера.

Но это вряд ли. Пресловутый рубль, представляющий собой набор ценностей нацпроекта в единственном числе, – прекрасный рычаг административного давления. Это видно на примере конкурса комплексных проектов модернизации образования регионов (КПМО), первые победители которого определились весной нынешнего года.

Условия получения федеральной финансовой поддержки – введение нормативно-подушевого финансирования, реструктуризация школьной сети, внедрение новых систем оплаты труда (НСОТ), общественных механизмов управления образованием и систем оценки его качества.

Разумеется, все это можно было бы ввести одним решением на федеральном уровне. Но вопрос: в какой степени все это было бы исполнено? Уже сейчас известны случаи, когда регион «для вида» вводит НСОТ, а на деле сохраняет старую систему оплаты труда. И это в условиях нацпроекта, когда каждый регион контролируется отдельно! Более того: некоторые субъекты РФ – победители первого конкурса вообще не выполнили ни одно из пяти вышеперечисленных условий. А деньги получили.

Разработчики нацпроекта не зря выбрали его территориальной единицей регионы: школы находятся на региональном финансировании, а значит, систему нужно менять именно на этом уровне. А чтобы изменения были не показными, вводится система отчетности перед федеральным центром, отчетности за потраченные федеральные деньги. Плюс особый имидж нацпроекта: президентские выволочки министрам за отставание от планов нацпроекта, кураторство первого вице-премьера, а ныне кандидата в президенты Дмитрия Медведева...

Зачем нужно все это? Похоже, что разработчики нацпроекта действительно считают, что предложенные ими меры помогут обеспечить повышение качества образования. Но не видят, что метод, который они применяют, предполагает количественные, а не качественные изменения.

Часть вторая. Законы

В минувшем году было принято как минимум три очень значимых для школы закона: закон о ЕГЭ, закон об обязательном среднем общем образовании и закон о стандарте. Столь содержательно разные законодательные акты объединяет одно: благодаря депутатскому большинству «Единой России» они были приняты без особых баталий и дискуссий. Критики законопроектов могли готовить десятки поправок, доказывать необходимость изменений, но чаще всего эти поправки не уходили дальше сводных таблиц, которые представляются депутатам при голосовании по законопроекту.

Закон о ЕГЭ

Владимир Путин подписал его в феврале. Согласно закону с 2009 года ЕГЭ становится единственной формой государственной итоговой аттестации и совмещает в себе выпускные экзамены в 11 классе и вступительные в вузы и ссузы по всей стране.

Это было, пожалуй, самое предсказуемое решение Думы, Совета Федерации и президента. Закон о ЕГЭ нам обещали еще несколько лет назад; к тому же эксперимент по ЕГЭ оказался самым долгоиграющим и долгоживущим среди всех других образовательных экспериментов, превратился в своего рода символ модернизации образования. Принятие закона о ЕГЭ по сути означало окончательное признание успеха модернизации, а значит, этот закон не мог быть не принят.

Примечательно, что первоначально по результатам единого экзамена планировалось выдавать государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), то есть сертификаты на определенную сумму денег, которые абитуриент приносил бы в вуз. Эксперимент по ГИФО был скоро свернут, ЕГЭ утратил свою финансово-экономическую составляющую и стал исключительно «формой итоговой аттестации обучающихся».

При обсуждении закона спорили в основном о тестах.

– Сам принцип «натаскивания на ответы теста» в корне отличается от российской системы образования, давно ставшей национальной культурной традицией, – заявил журналистам спикер Совета Федерации Сергей Миронов.

Впрочем, в течение всего времени, пока закон о ЕГЭ обсуждался, Сергей Миронов был единственным его, так сказать, «разрешенным» критиком из числа официальных лиц, чьи заявления сразу передавались информационными агентствами. Причем границы этой критики были очерчены очень строго.

Когда закон дискутировался в Совете Федерации, сенатор Анатолий Коробейников, бывший учитель, заявил, что коррупция с введением ЕГЭ перейдет из вузов в школы, и высказал свое разочарование позицией фракции «Единая Россия» в Думе (фракция закон одобрила).

Сергей Миронов сказал, что не будет комментировать выступление Коробейникова, он со многим согласен, однако вынужден сделать замечание, потому что сенаторы не могут выступать с критикой по партийному признаку.

– У нас не может звучать критика той или иной партии, – заявил Сергей Миронов.

Иначе говоря, если партия сказала «надо»...

Но вот что примечательно: если опустить маловнятные рассуждения о национальных традициях образования, нельзя не признать, что коренной изъян ЕГЭ именно в тестовой системе проверки знаний. И вот почему.

Весной общественности была представлена концепция образовательных стандартов второго поколения, которую разрабатывает рабочая группа РАО.

В концепции провозглашается отказ от «минимума знаний». «Методологической основой стандарта является системно-деятельностный (компетентностный) подход, – записано в преамбуле концепции. – Цели образования выступают в стандарте в виде характеристик сформированности познавательных и личностных способностей».

Единый экзамен, ориентированный именно на проверку минимума знаний, входит в противоречие с новой концепцией стандарта. Не случайно на «круглом столе» в «ПС» руководитель авторского коллектива по стандарту Александр Кондаков говорил о возможной отмене ЕГЭ.

Но идеология нового стандарта только разрабатывается, а закон о ЕГЭ уже принят. И казалось бы, ситуацию не отыграть назад. Однако есть один примечательный момент: закон о стандарте, принятый Думой осенью (о нем пойдет речь ниже) выдержан в логике концепции, то есть задает правовые рамки ее реализации.

Вероятно, это говорит о том, что Дума проголосует за любой закон. И все решает противостояние некоторых групп реформаторов образования, одни из которых отстаивают ЕГЭ, другие – стандарт с компетентностным подходом.

Закон о всеобщем среднем

Этот уникальный в правовом смысле закон возник из одной фразы Владимира Путина, сказанной еще летом 2005 года в Кремле, на встрече с выпускниками школ. Тогда президент предложил ввести в стране обязательное 11-летнее полное среднее образование.

В декабре 2005 года появилось президентское поручение подготовить соответствующий закон, летом 2007 года он был принят Думой и вступил в силу с сентября.

Если до этого момента обязательной была девятилетка, то стала – одиннадцатилетка. Отучиться 11 лет теперь обязан каждый школьник в возрасте до 18 лет включительно, но если по каким-то причинам он не успевает освоить школьную программу, срок обучения может быть продлен до достижения им 20 лет – с получением соответствующей отсрочки от службы в армии.

В чем правовая уникальность этого закона? Он противоречит Конституции РФ, которая гарантирует общедоступность, бесплатность и устанавливает обязательность только основного общего образования (ст. 43). Таким образом, возникает явная правовая коллизия, разрешить которую непросто: для того чтобы изменить вторую главу Конституции, к которой относится 43-я статья, нужно созывать Конституционное собра- ние – орган, еще ни разу не востребованный в новейшей истории России.

Эксперты, близкие к думским кругам, рассказывали, что обсуждался вариант референдума об 11-летке, но в итоге решили просто принять закон.

Осенний опрос Фонда изучения общественного мнения (ФОМ) показал, что большинство респондентов (80%) считают, что введение бесплатного полного среднего образования требует привлечения дополнительных средств из госбюджета.

«На реализацию закона потребуется порядка 35 млрд рублей, – указали в своем заключении на закон члены Общественной палаты. – Закон направлен на установление обязательности общего образования (что нашло отражение в его названии), в то время как следует говорить о создании условий, необходимых для выполнения этого важного требования».

Однако разработчики закона придерживались иной позиции: «Закон не потребует дополнительных расходов, поскольку нынешняя демографическая ситуация позволяет принять на обучение всех выпускников 9 классов на базе существующей сети учреждений».

По данным авторов закона, число девятиклассников, которых теперь следовало зачислить в 10 класс, составляло… 50 тысяч человек. Их оппоненты ссылались на доклад министра Андрея Фурсенко, где приводились совсем другие цифры: 15% от общего числа школьников, то есть около миллиона человек.

В результате закон был принят со стандартной формулировкой «не требует дополнительных финансовых расходов федерального бюджета».

– Приходится констатировать тот факт, что закон носит декларативный характер, – заявили члены Общественной палаты, проводившие его экспертизу.

Закон о стандарте

Требование закона о стандартах прописано в Конституции (ст. 43, п. 5). Попытки принять этот закон предпринимались многие годы, но успехом так и не увенчались. Ближе всего к этой цели были депутаты третьего созыва Думы. Их законопроект «Об основных положениях, о порядке разработки и утверждения государственных образовательных стандартов общего образования» был одобрен в первом чтении еще в 2002 году. Однако из-за ряда спорных моментов в тексте законопроекта до второго чтения дело так и не дошло.

Пока закона не было, в школах использовались так называемые стандарты первого поколения, утвержденные приказом экс-министра образования Владимира Филиппова от 5 марта 2004 года. Но этот приказ определением суда был признан не влекущим никаких правовых последствий. Поэтому два года назад в Министерстве образования и науки начали разрабатывать новый вариант закона о стандартах.

Осенью 2007 года Дума приняла новый закон. Он серьезно скорректировал само понятие стандарта – из него был исключен обязательный минимум содержания образования, зато были введены требования к условиям обучения. Еще одно новшество – законодательное закрепление компетентностного подхода как базового принципа образования.

Вместо минимума закон устанавливает требования к основным образовательным программам.

Требования к структуре – это соотношение между гуманитарными и естественно-научными дисциплинами, обязательной и вариативной частями программ. Требования к результатам освоения – полученные учащимися компетенции, знания и умения. Требования к условиям реализации программ – материально-техническое и кадровое обеспечение учебного процесса.

Кроме того, отменяется деление стандартов на федеральный, национально-региональный и школьный компоненты.

Собственно, именно отмена компонентов составила главную интригу при обсуждении нового закона. Возражения были как абстрактные – «это грозит разрушением единого образовательного пространства», – так и конкретные.

Представители Русской православной церкви (РПЦ) опасались утраты нормативно-правового поля для изучения основ православной культуры (ОПК). Этот предмет вводился в школах некоторых краев и областей именно в рамках регионального компонента. У представителей национальных республик были другие опасения: не исчезнет ли преподавание национальных языков?

Эти дискуссии повторялись из заседания в заседание, и мало кто обратил внимание на стандартную запись, гарантирующую законопроекту одобрение Минфина, с которой мы уже сталкивались: «Реализация законопроекта не потребует дополнительных расходов федерального бюджета».

Между тем, как подсчитал заместитель председателя Комитета по образованию и науке Олег Смолин, сумма расходов должна была составить 20–30 млрд рублей.

Эти деньги необходимы для создания условий образовательной деятельности, требования к которым включаются в структуру стандарта. Это организация горячего питания, закупка учебников, обновление материально-технической базы, повышение зарплаты учителей...

Олегу Смолину даже удалось внести в закон поправку, уточняющую, или «расшифровывающую», условия реализации образовательных программ: кадровые, финансовые, материально-технические.

– Либо государство выделит школе под эти условия дополнительное финансирование (это оптимистическая модель) и тогда в конце концов закон может принести пользу, – заявил Олег Смолин. – Либо крайними окажутся директора образовательных учреждений, как это происходит в отношении лицензионных требований. Есть основания полагать, что имеется в виду второй вариант, поскольку в пояснительной записке сказано, что закон не требует дополнительных затрат. Но как можно создать условия, не вкладывая денег?