Главная страница ИД «Первого сентября»Главная страница газеты «Первое сентября»Содержание №19/2006

Первая тетрадь. Политика образования
Первая тетрадь
политика образования

ТУПИКИ УПРАВЛЕНИЯ

Начало в № 17/2006

Мы заканчиваем публиковать фрагменты исследования Института национального проекта «Общественный договор». В прошлом номере речь шла о том, какие административные барьеры мешают эффективному управлению образованием. Сегодня с помощью экспертов ИНП «Общественный договор» мы попытаемся разобраться, какие внешние по отношению к системе образования факторы затрудняют работу школы.

Административные барьеры:
школа на службе у вспомогательных служб

Электроснабжающая организация, теплоснабжающая организация и водоканал

В январе 2005 г. в 70 школах Омска был отключен свет. Таким способом акционерная компания «Омскэнерго» решила «выбить» из администрации города долг.
С отключением от электроэнергии в школах перестали работать столовые. Пришлось отменить обучение во вторую смену. Были обесточены компьютерные классы и оборудование в школьных мастерских, поэтому срывались уроки информатики и технологии.
Городская прокуратура возбудила уголовное дело по факту обесточивания учебных заведений и пригрозила арестами главных зачинщиков акции устрашения. Только тогда энергетики вернули свет в школы.
Подобные проблемы возникают и во взаимоотношениях школы с другими поставщиками ресурсов – теплоснабжающей организацией, водоканалом. Правда, существуют и другие причины, помимо задолженности городских бюджетов коммунальщикам, прекращения подачи ресурсов в школы. Школы остаются без тепла, света и воды из-за аварий (Москва), плохой подготовки к зиме (Дальний Восток), вызванных устаревшим оборудованием, износом фондов; из-за хищений цветных металлов (Пермь). В Пермской области был прецедент, когда горячую воду во всем городе (Березники), в том числе и в образовательных учреждениях, отключили накануне учебного года из-за крупных долгов энергетикам физических лиц.
Понять коммунальщиков, желающих получить свои деньги, можно. Услуга оказана, а деньги не уплачены. К тому же у них самих существуют денежные обязательства не только перед своими сотрудниками, но и перед поставщиками, например, угля. Требуют ремонта, а следовательно, затрат котельные, тепловые и электросети и т.п. И крайними в этой ситуации оказываются школы, т.к. предприятия-монополисты полагают, что местные власти не могут допустить длительного перерыва в учебном процессе и будут изыскивать возможности погашения долгов. Но администрации городов, с одной стороны, не торопятся погашать долги, с другой – «грозят пальчиком» коммунальщикам во всех возникающих случаях отключения, используя административный ресурс. Довольно апатичное поведение чиновников в таких ситуациях связано еще и с тем, что в большинстве случаев в зданиях самих администраций есть и вода, и свет, и тепло, т.к. за них заплачено в полном объеме и где-то даже с опережением. А вот оплата подобных услуг для школ осуществляется, похоже, по остаточному принципу.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА. Государство должно своевременно финансировать школы, чтобы они могли рассчитываться с энергоснабжающими организациями, водоканалом, поскольку штрафные санкции у них очень высокие. У школы № 314  Санкт-Петербурга, кстати, был прецедент: она выиграла процесс в арбитражном суде у Ленэнерго. В течение двух лет ее не финансировали, и Ленэнерго школе как юридическому лицу предъявило претензии. Администрации школы удалось доказать, что задолженность случилась не по вине образовательного учреждения.

Охранные предприятия

Надежная охрана школ сейчас необходима. Люди в форме в наших школах уже не редкость. И дело даже не в угрозе терроризма, а в росте подростковой преступности, распространении наркотиков. Деньги, собираемые с родителей учеников на оплату охранников, тоже реальность нашего дня.
Сегодня существует четыре варианта организации охраны в школе:
– заключение договора с вневедомственной охраной,
– создание собственной службы безопасности,
– найм по трудовому договору вахтеров-сторожей,
– заключение договора с частным охранным предприятием.
Услуги вневедомственной охраны и собственная служба безопасности слишком дороги для школ. Работа вахтеров-сторожей неэффективна с точки зрения обеспечения безопасности. Поэтому чаще всего школы заключают договора с частными охранными предприятиями (ЧОП).
Например, сейчас в Москве из 3933 учреждений образования 2107 охраняются сотрудниками частных охранных предприятий, 100 – вневедомственной охраной. Тревожными кнопками прямой связи с ОВД снабжены 385 школ столицы.
Как правило, инициатором постановки охраны выступает администрация школы, так как обычно органы самоуправления в школах существуют номинально или отсутствуют вовсе. Однако денег на оплату охранных услуг профессионалов у школ, как правило, нет. И администрация школ вынуждена обратиться к родителям, чтобы убедить их в необходимости услуг профессиональных охранников. Таким образом, заказчиком охранных услуг наряду с администрацией школ добровольно и сознательно выступает коллектив родителей.
А потом заключается трехсторонний договор между родительским комитетом (попечительским советом, фондом поддержки школы), финансирующим исполнение данного договора, администрацией школы – заказчиком и частным охранным предприятием – исполнителем.
Основной задачей на сегодня при взаимодействии школы и охранного предприятия является повышение эффективности охранных услуг в учебных заведениях. Но т.к. отдельного закона или нормативных актов, контролирующих создание в школах системы безопасности, не существует, в этом взаимодействии имеется ряд проблем.
Необходимо определить минимальный стандарт безопасности школы: и по системе мер, и по технической оснастке, и по финансовым затратам. Специфика охраны школ определяется тем, что наряду с материальными ценностями требуется защитить жизнь учителей и детей. По мнению специалистов, прежде всего необходимо решить две важные задачи: во-первых, обеспечить контрольно-пропускной режим, во-вторых, общественный порядок внутри учебного заведения и на прилегающей территории. В данном стандарте следует предусмотреть и требования к самим охранникам: ради экономии фонда заработной платы столичные ЧОПы предпочитают набирать сотрудников из числа малооплачиваемых приезжих из других регионов страны.
Работники небольших ЧОПов зачастую никем не проверяются и не имеют необходимого «удостоверения личности охранника». А чтобы получить такой документ, нужно пройти проверку по базам данных органов милиции, ФСБ, здравоохранения и так далее. Ведь среди кандидатов на должность охранника вполне может оказаться и судимый, и психически нездоровый человек.
Следует решить вопросы по межведомственным трениям. На сегодня ситуация такова, что зачастую то, что хорошо с точки зрения охраны школы (например, установка турникетов на входе, зарешеченные окна), совершенно недопустимо с точки зрения пожарной безопасности (создает препятствия при срочной эвакуации учащихся в случае пожара).
Нужно определить, кому будет подчиняться человек в форме, отвечающий за безопасность в школе. Директору школы (согласно Закону РФ «Об образовании» за безопасность учащихся отвечает именно он)? Своему начальству?
Кто будет оплачивать работу охранного предприятия в школе? Бюджет (какой)? Школа (родители)? Школы не входят в утверждаемый Правительством РФ перечень объектов, подлежащих государственной охране. Необходимо централизованное финансирование мероприятий по охране школ и дошкольных учебных заведений. Ведь основная задача школ – обучать, а охраной руководить должны профессионалы.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА. В США деньги на охрану школ целенаправленно выделяет госбюджет. В 40 процентах школ установлены рамки металлоискателей. Во Франции все сотрудники школы прослушивают лекции о правилах поведения в чрезвычайных ситуациях. В Ирландии ежедневно на безопасность учащихся тратится до 50 тыс. фунтов стерлингов. В школьной охране задействован каждый восьмой полицейский. Большой опыт в охране школ накоплен в Израиле.
Нельзя сказать, что у нас не предпринимаются попытки повышения эффективности взаимодействия между школой и исполнителями охранных услуг. Около года в Москве существует Ассоциация негосударственных предприятий безопасности «Школа без опасности», в которую на настоящий момент входит более сорока частных охранных предприятий и еще более двадцати изъявили желание вступить в эту организацию. Костяк ассоциации составляют охранные предприятия, которые более десяти лет работают на этом поприще и накопили немалый опыт. Еще одно новшество, которое прошло успешную апробацию, – паспорта безопасности учащихся, в которых находятся фотография ребенка, его Ф.И.О., телефоны родителей и школы, данные о группе крови и другие медицинские показатели. Снабжен паспорт и краткой инструкцией, как себя вести в экстренной ситуации: при пожаре, техногенной катастрофе и прочих ЧП... Этот документ станет удостоверением личности для ребенка. В школах, к примеру, могут проверять его на входе. Для маленьких ребят предлагается сделать информационные таблички (бейджики).

Пожарная охрана

За последние пять лет в системе образования произошло более 11 тысяч пожаров, в которых погибли 177 человек. При этом основная доля трагедий приходится на общеобразовательные учреждения и составляет 45% от всего количества пожаров. В 2002 году в огне погибли 28 человек (в том числе трое детей), в 2003-м это число возросло более чем втрое и достигло 93 человек.
У муниципальных образований нет денег, чтобы обеспечить пожарную безопасность сразу всех школ. А у пожарных нет времени ждать, пока деньги появятся. МЧС требует «ужесточить надзор» и закрыть небезопасные школы прямо сейчас.
При этом Пожнадзор может сколько угодно предупреждать о возможности возгорания, а школы будут продолжать работать. Проверяющие инспектора проявляют принципиальность и не подписывают акты о приемке школ, но по закону окончательный вердикт о соответствии школы требованиям пожарной безопасности выносит не Пожнадзор, а госкомиссия, в которую входят чиновники от образования. Так было всегда. До пожаров 2003 года в Дагестане и Якутии всех ситуация устраивала. После этого МЧС стало требовать от пожарных ужесточения пожарного надзора за школами. Но логично сначала потребовать от Думы и правительства, чтобы и законодательство изменилось соответствующим образом.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА. Проблема взаимодействия школы и пожарной охраны заключается в самой организации работы, в юридическом (правовом) обеспечении деятельности в области пожарной безопасности.
Летом 2003 года вступил в силу Федеральный закон «О техническом регулировании», предусматривающий необходимость разработки технических регламентов по многим направлениям безопасности, в том числе по вопросам противопожарной защиты. Как это все будет увязано с формированием ведомственной нормативной базы Минобрнауки России в области пожарной безопасности?
Возможно, нужна более решительная координация совместной деятельности школ и подразделений пожарной охраны. Надо шире привлекать офицеров-пожарных в качестве преподавателей ОБЖ по совместительству, изыскивать средства достойной оплаты их труда. Школа от этого только выиграет. Актуальность пожарно-профилактической работы даже не надо обсуждать. Выиграет и государство в целом. Это реальный путь планомерной подготовки кадров для ключевых ведомств – Минобороны и МЧС.

Предприятия общественного питания

Питание является одним из важнейших факторов, определяющих здоровье детей и подростков, способствует профилактике заболеваний, повышению работоспособности и успеваемости, физическому и умственному развитию, создает условия для адаптации подрастающего поколения к окружающей среде. Поэтому по-прежнему остается актуальной проблема обеспечения высокого качества и безопасности питания детей в образовательных учреждениях.
Питаются в школьных столовых сегодня в основном дети из малообеспеченных и многодетных семей, а также ученики младших классов. Остальные либо перебиваются булками, либо остаются голодными. Не нужно быть медиком, чтобы понять, почему сегодня заболевания желудочно-кишечного тракта у подростков развиваются с бешеной скоростью.
Первая проблема, связанная с питанием учащихся школ, это его доступность. К примеру, в Перми, чтобы обеспечить горячим питанием школьников, жителям городов необходимо тратить от пяти до семнадцати рублей в день, селянам – четыре рубля (хотя некоторые сельские школы за счет пришкольных огородов значительно снижают стоимость обеда). С учетом среднего заработка в регионе в настоящее время за счет семейного бюджета в школе могут пообедать только дети обеспеченных родителей.
Кроме стоимости питания существует и проблема его качества. В прошлом году 19,5 процента из отобранных на калорийность проб в школьных столовых Пермской области были нестандартными. Кроме того, питание школьников не сбалансировано. Чаще всего пища перенасыщена макаронными и кондитерскими изделиями, в то время как норматив по мясу обеспечивается лишь на 87 процентов, рыбе – на 58 процентов, молоку – на 71 процент, а по творогу – меньше чем наполовину.
Раньше питанием в школьных столовых занимались централизованно, в каждом районе города существовали комбинаты школьного питания. Сейчас появилась альтернатива – частные предприниматели. Муниципальные предприятия более затратные, сложно выживают на рынке. Но и частник частнику рознь. Среди них есть опытные, предприимчивые люди. Но есть и много частных предприятий общественного питания, работающих в школах с различными нарушениями. Ими не соблюдаются элементарные санитарные нормы, что в отдельных регионах уже не раз приводило к отравлению детей (например, в Нижнем Новгороде), заражению инфекционными заболеваниями (например, в Карачаево-Черкесии). Нарушаются условия хранения продуктов питания, отсутствуют документы, подтверждающие их качество и безопасность. Есть случаи нарушения калькуляции, хищений работниками столовых.
Еще одна проблема состоит в том, что даже если родители регулярно выдают своим детям деньги на питание, проконтролировать, на что потрачены эти деньги – на горячий обед или шоколадку и чипсы (вариант: пиво и сигареты), никто не в состоянии. И связано это не только со скудостью и однообразием меню в большинстве школьных столовых.
Таким образом, несмотря на то, что проблемой питания в школах озабочены самые разные структуры (в Перми, например, вопросами школьного питания ведают три структуры: управление образования, департамент имущественных отношений и управление по развитию потребительского рынка и защите прав потребителей), охват учащихся полноценным и доступным рационом на сегодня не на высоте.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА. Добиться кардинального изменения в улучшении школьного питания можно прежде всего за счет мер по совершенствованию его организации. Во многих городах приняты программы, подобные московской: «Совершенствование организации питания обучающихся, воспитанников образовательных учреждений города Москвы на период 2004–2006 гг.», в которых прописаны ключевые компетенции в этой сфере.
Исходя из приоритета медико-биологических аспектов школьного питания, необходимо развить систему мониторинга за состоянием здоровья обучающихся, качественным и количественным составом рациона питания, качеством и безопасностью пищевых продуктов, используемых в питании, санитарно-эпидемиологическим состоянием объектов питания, заболеваемостью детей и подростков. Этого можно добиться лишь используя современные информационные технологии.
Важная роль должна быть отведена центрам сертификации продовольственного сырья и пищевых продуктов, предназначенных для питания школьников, на всех этапах производства этих продуктов. Особое внимание должно быть уделено качеству сырья, полуфабрикатов, готовой продукции. На предприятиях школьного питания должен быть жесткий производственный контроль.
Что же касается доступности питания, то сегодня большинство школьных столовых не окупается. Один из вариантов решения этой проблемы – сделать их столовыми открытого типа. Сейчас в школах питаются только ученики и педагоги. А еще нужна дополнительная продукция, и она должна продаваться всем желающим по более высокой цене, нежели ученикам. Тогда столовые смогут материально обеспечить себя, а школьникам предоставить дешевые обеды. Но данный способ решения проблемы достигается за счет посещения территории школ посторонними лицами, что не совсем привлекательно с точки зрения безопасности образовательного учреждения. Поэтому лучший способ решения проблемы остается прежним – дотации на удешевление питания.
Проблему с разнообразием питания также можно решить – были бы деньги. К примеру, сегодня в московских школах используются различные формы организации питания обучающихся:
– «пилотный» метод организации питания (комплектация готового рациона обеспечивается на базовом предприятии с последующим разогревом в конвекционных печах, установленных в школах);
– метод организации питания по типу «шведского стола» (с использованием многофункциональной тары для приготовления, доставки и раздачи обедов, что позволило бы предлагать учащимся на выбор 2 варианта рационов питания, предоставить возможность детям самостоятельно их выбирать);
– традиционный метод.
Что касается контроля за расходованием родительских средств, выделенных ребенку на питание в школьной столовой, то некоторые российские школы уже переходят на пластиковые карточки питания. Деньги на карточку через банк будут переводить родители, а в школьных столовых поставят специальные считывающие аппараты. По мнению образовательных «верхов», такой механизм позволит родителям быть уверенными, что их чадо не останется голодным и что ребенок не потратит выданные деньги в ближайшем ларьке. Таким образом, предстоит дальнейшее развитие механизмов координации и контроля в системе школьного питания на основе рационального распределения функций в деятельности различных органов городского и территориальных управлений образования, контролирующих и надзорных органов и служб, организаций и учреждений города, то есть всех участников и организаторов школьного питания.

Санитарно-эпидемиологическая служба (СЭС)

Санитарно-эпидемиологическая служба предъявляет сегодня к школам требования на основе Санитарно-эпидемиологических правил и норм. Особенно серьезные требования сегодня предъявляются к следующим позициям:
– соблюдение санитарных норм в школьных столовых;
– обслуживание компьютерных классов;
– освещение помещений;
– наличие достаточного количества медицинских помещений;
– соблюдение требований по предельной наполняемости классов (не более 25 человек);
– соответствие мебели росту и возрастным особенностям школьников;
– соответствие реальной нагрузки учащихся объему максимально допустимой учебной нагрузки;
– расписание уроков: распределение учебной нагрузки в течение учебной недели, определенная последовательность учебных предметов в течение учебного дня;
– организация физического воспитания в образовательных учреждениях, в первую очередь для детей, имеющих отклонения в состоянии здоровья.
Специалисты Санкт-Петербургского управления образования подсчитали: чтобы выполнить все предписания СЭС, нужно как минимум 110–130 миллионов рублей на каждый район города ежегодно. Разумеется, в бюджете предусматриваются определенные суммы, но они в два-три раза меньше необходимой.
При этом в некоторых общеобразовательных заведениях привести все в соответствие с санитарными правилами просто невозможно. Так, например, более чем 40 процентов школ Москвы размещено в четырехэтажных и пятиэтажных зданиях.
Деятельность школ по выполнению требований СЭС нередко доведена до абсурда. Так, в одной из школ г. Челябинска параллельно существуют два расписания: рабочее и санитарное. По первому школа учится, по второму – заполняет журналы. В день проверок СЭС рабочее расписание убирается со всех стендов, везде вывешивается санитарное, детей просят не пугаться и посещать уроки не по расписанию на стендах, а как обычно. Более того, когда в апреле 2005 г., накануне очередной проверки СЭС, администрация школы выяснила, что есть «учителя-нарушители», которые заполняют журнал по рабочему расписанию (что абсолютно правильно в целях самозащиты учителя в определенных ситуациях – например, ученик совершил преступление в учебное время за пределами школы, и если в журнале не будет отмечено отсутствие ученика на уроках, учитель может рассматриваться прокуратурой и судом как соучастник – с юридической точки зрения учитель отвечает за ребенка, пока он находится на уроке, и расхождение формального и реального расписания создает для учителя сложности с отмечанием отсутствующих учащихся), вся школа в течение недели в авральном порядке переписывала все (!) журналы за весь учебный год. Естественно, в свободное от проведения уроков время (то есть в свое личное – журналы приходилось даже брать домой на ночь), которое им никто не оплатил. Зато школа смогла сохранить лицо во время проверки. Работать же по санитарному расписанию нереально: из школы разбегутся все учителя, недовольные тем, что при такой низкой зарплате уроки у них раскиданы как попало, с большим количеством «окон» в течение дня. Составить же идеальное санитарное расписание тоже нереально, особенно в школах с большим количеством учащихся и педагогов.
Несмотря на то, что нарушения требований СЭС есть в каждой школе, как и в случае с пожарной охраной, даже если СЭС не подпишет акт о приемке школы, дети все равно будут учиться. Органы надзора в любом российском населенном пункте прекрасно понимают, что здания, которым уже перевалило за 30 (а в исторических частях городов — за 60 и более) лет, ветшают, рассыпаются, ведь при их проектировании никто не учитывал сегодняшних изменений ГОСТов. К тому же при скудном финансировании системы образования нельзя создать в школе идеальных условий. Таким образом, врачи подписывают акты с недостатками, поскольку понимают это. А школы, в свою очередь, пусть черепашьими темпами, но обзаводятся тем, что необходимо для обеспечения санитарной безопасности детей.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА. Так как в первую очередь проблема взаимоотношений школы и СЭС упирается в недостаток финансирования, данную проблему могли бы решить городские (областные, федеральные) адресные программы, но на сегодня, в их отсутствие, каждая школа выкручивается как может.
Что же касается невыполнимости отдельных требований СЭС, то, может, стоит в СанПиНах предусмотреть разные варианты санитарно-гигиенического обеспечения образовательного процесса в зависимости в первую очередь от возраста школьных зданий. При проектировании и строительстве новых школ смета на данное строительство должна уже включать расходы на то, чтобы новостройка изначально соответствовала СанПиНам по максимуму.


Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"



Рейтинг@Mail.ru