Главная страница ИД «Первого сентября»Главная страница газеты «Первое сентября»Содержание №12/2006

Первая тетрадь. Политика образования
Первая тетрадь
политика образования

БУМАГА С ОСТРЫМИ КРАЯМИ

Планы фактической приватизации учреждений социальной сферы (включая образовательные учреждения) посредством изменения их организационно-правовой формы в России замышлялись давно. Законопроекты об АУ – автономных учреждениях и ГАНО – государственных автономных некоммерческих организациях разрабатывались уже несколько лет назад: в Высшей школе экономики, в различных министерствах и ведомствах. Ныне планы превратились в действия: 6 апреля 2006 г. депутатами Госдумы М.Шаккумом, А.Тягуновым, А.Исаевым, Ф.Гайнулиной, В.Горюновым, Н.Булаевым внесен проект Федерального закона “Об автономных учреждениях”.

Олег СМОЛИН,
член-корреспондент РАО, первый заместитель председателя
Комитета по образованию и науке Государственной думы


Социальная сфера пойдет с молотка?

Законопроект "Об автономных учреждениях" противоречит конституционным гарантиям общедоступности образования, здравоохранения, культуры. И тем не менее он принят в первом чтении

Чтобы получить представление об объявленных целях законопроекта, процитируем документ под названием «Концепция Федерального закона «Об автономных учреждениях» (далее – «Концепция»).
«Принятие законопроекта позволит законодательно определить возникновение нового типа государственного (муниципального) учреждения – автономного учреждения. Основная нагрузка законопроекта будет состоять в регулиро­вании отношений, возникающих при осуществлении автономными учрежде­ниями социально-культурных функций.
Автономное учреждение имеет неоспоримые преимущества перед существую­щими бюджетными учреждениями. Изменение типа существующего государственного (муниципального) учрежде­ния позволит: создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и будет способствовать развитию практики кон­трактных отношений организаций с органами государственной власти; легче формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления; стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и рас­ширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций; создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эф­фективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.
Создание автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здра­воохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта».
Как видим, все делается исключительно для «блага народа». Однако против превращения государственных и муниципальных учреждений в АУ и ГАНО с самого начала высказывались Российский союз ректоров, ряд отраслевых профсоюзов и другие влиятельные организации. Позволю себе еще несколько цитат:
«Прошу отложить рассмотрение проекта Федерального закона «Об автономных учреждениях» и провести дополнительные согласования для учета позиции ректорского сообщества, которое настаивает на необходимости исключения из-под юрисдикции данного законопроекта существующих государственных и муниципальных образовательных учреждений…» Это письмо президента Российского союза ректоров, ректора МГУ Виктора Садовничего.
«Отсутствие планомерного финансирования образовательных учреждений равносильно превращению их в коммерческие по сути организации, целью которых является не выполнение определенных социально значимых функций, а получение максимальной прибыли. Кроме того, подталкивая эту группу учреждений к рыночным формам отношений, государство поставит их перед необходимостью в той или иной форме расширять платность предоставляемых образовательных услуг, что, в свою очередь, приведет к явным или скрытым формам нарушения конституционных гарантий доступности качественного образования». Это пишет председатель профсоюза работников народного образования и науки Галина Меркулова.
«Союз директоров ссузов России рассмотрел проект Федеральных законов «Об автономных учреждениях» и «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях"» и сообщает, что не поддерживает проекты представленных законов…». Это отзыв президента союза директоров ссузов России Виктора Демина.

Риски и «страховки»
Я убежден: потенциальные выгоды новых организационно-правовых форм в виде расширения экономической самостоятельности избравших их организаций будут многократно перекрыты реальными потерями для общества, а во многих случаях – и для трудовых коллективов. Очевидных угроз три.
Во-первых, утрата немногих еще сохранившихся достижений образовательного и социального законодательства 1990-х гг. Оставшиеся отсрочки от призыва на военную службу, досрочные пенсии для педагогов и медиков, занятых в учреждениях для детей, частично не отмененные налоговые льготы и т.п. – все это установлено именно для государственных и муниципальных образовательных учреждений, для тех, кто в них работает или учится, но отнюдь не для АУ или ГАНО. В новом законопроекте, как и во всех предыдущих, нет даже намека на попытку сохранить эти социальные гарантии.
Во-вторых, фактическая ликвидация конституционных гарантий прав граждан на бюджетное образование и охрану здоровья. Как известно, статьями 41 и 43 Конституции РФ такое право гарантируется лишь тем, кто учится (воспитывается) или лечится в государственных и муниципальных учреждениях (в отношении образования – еще и на предприятиях).
Впрочем, жалкие намеки на социальные обязательства в законопроекте все-таки содержатся. Цитирую:
«Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансирование указанной деятельности обеспечивается из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом» (п. 2 ст. 4).
И еще: «Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения принимается, если такое решение не повлечет нарушения предусмотренных законом прав граждан, в том числе права на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования, права на участие в культурной жизни» (п. 3 ст. 5).
«Автономное учреждение может быть реорганизовано, если это не повлечет нарушения прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе права на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования или права на участие в культурной жизни» (п. 4. ст.19).
Правда, никаких критериев, позволяющих определить, нарушены ли предусмотренные законом права граждан, в данном законопроекте нет. Нет их и в большинстве действующих законов или подзаконных актов.
Приведем простой пример. Ректор одного из престижных московских вузов рассуждает следующим образом: зачем мне бюджетные деньги из расчета по 700–800 у.е. на студента, когда в вуз стоит очередь желающих заплатить по три тысячи у.е.? Поменяв организационно-правовую форму, можно отказаться от бюджетного финансирования, получить много больше денег от внебюджетных студентов, нормально заплатить преподавателям и улучшить материальную базу.
Казалось бы, все правильно. Вот только бюджетных мест в вузе больше не будет, а абсолютное большинство «бюджетников» не способны платить за студента по три тысячи долларов в год. Спрашивается, нарушены ли здесь установленные законами права граждан? Думаю, ответы на этот вопрос ректора и министра, с одной стороны, и родителя или студента, желающего учиться, – с другой, окажутся прямо противоположными.
Кстати, не уверен, что интересы ректора не расходятся в данном случае не только с интересами потенциальных студентов, но и страны в целом. Ведь никто еще не доказал и никогда не докажет, что распределение способностей между детьми прямо пропорционально распределению доходов их родителей.
В-третьих, введение новых организационно-правовых форм снимает запрет на приватизацию, сохранившийся даже после «монетизации» в Законе РФ «Об образовании» (п. 13 ст. 39) для государственных и муниципальных образовательных учреждений, но отнюдь не для АУ или ГАНО. В законопроекте «единороссов» прямо прописан и один из путей такой приватизации – банкротство. Цитирую:
«Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.
Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения» (п. 3 ст. 2).
«Требования кредиторов ликвидируемого автономного учреждения удовлетворяются за счет имущества, на которое в соответствии с настоящим Федеральным законом может быть обращено взыскание» (п. 2 ст. 20).
Итак, как и предупреждали профсоюзы, снятие субсидиарной ответственности учредителя естественным образом открывает дорогу банкротству (а значит, и приватизации) самого учреждения. Правда, на этот счет закон содержит сразу четыре оговорки:
1. Создание АУ может происходить исключительно на основе решений соответствующего органа исполнительной власти или местного самоуправления, а процедура принятия таких решений расписана достаточно подробно (см. п.1 ст. 2, ст. 5, 6). Тем самым судьба учреждений социальной сферы оказывается в полной зависимости от того, каким в соответствующий период будет федеральное правительство или профильное министерство: если в нем окажутся люди со здравым смыслом, АУ останутся островами в море государственных и муниципальных учреждений; если же, как в начале или в середине 1990-х гг., к власти придут радикалы, островами останутся образовательные учреждения. То же самое можно сказать об учреждениях, подведомственных субъекту Федерации или органу местного самоуправления.
2. АУ не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, которое закреплено за ним собственником или приобретено за счет целевых средств, выделенных из бюджета (п. 2 ст. 3). И это положение создает простор для произвола чиновников, которые будут решать: (1) какое именно имущество относить к категории особо ценного; (2) давать ли согласие образовательному учреждению на право распоряжаться этим имуществом.
3. «В течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона решение об изменении типа государственного (муниципального) учреждения принимается с согласия этого государственного (муниципального) учреждения» (ч. 1 ст. 21). Между прочим, о том, кто именно дает это самое согласие: конференция трудового коллектива, ученый совет, руководитель? – закон умалчивает.
4. «Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается» (ч. 2 ст. 21). Как говорили когда-то русские крестьяне, вот тебе, бабушка, и Юрьев день! Похоже, авторы законопроекта страдают амнезией. По всему его тексту утверждалось, что АУ будут создаваться «для оказания услуг (выполнения работ) в целях осуществления… функций государства… в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта» (п. 1 ст. 2). Однако из последней фразы предпоследней статьи законопроекта мы вдруг узнаем, что здравоохранение здесь ни при чем! Видимо, журналисты, которые до сих пор утверждали, что большинство депутатов IV Госдумы голосуют, «не приходя в сознание», отныне вправе будут утверждать, что и законы также пишутся в бессознательном состоянии!..
Разумеется, в действительности все серьезнее и проще: как бы ни относиться к Михаилу Зурабову, видимо, именно он, просчитав потенциально разрушительные последствия законопроекта для системы здравоохранения, вывел ее из-под удара. Что ж, если это так, браво, Михаил Зурабов!
Между прочим, угроза распродажи, например, национальных культурных ценностей в случае создания АУ может возникнуть и без всякой приватизации. Выступая на пленарном заседании Госдумы 9 июня, депутат О.Дмитриева привела такой пример. В точном соответствии с законом, деля движимое имущество музея на «особо ценное» и «не особо ценное», чиновник может отнести к первому, скажем, картину Рембрандта, а ко второму – каких-нибудь импрессионистов, разумеется, не бесплатно. После этого опять же на вполне законном основании импрессионисты могут быть проданы иностранному музею или вообще в частные руки. Коррупционная схема, что называется, прямо подсказывается авторами законопроекта.
Вообще стоит заметить: Гражданский кодекс говорит не о типах организаций, но об их организационно-правовых формах, одной их которых является учреждение. Понятие же типа, например, в Законе РФ «Об образовании», употребляется в отношении образовательных учреждений, реализующих программы различного уровня и направленности: от дошкольных учреждений до вузов, специальных (коррекционных) образовательных учреждений и т.п. (ст. 12). Поэтому неразличение в законопроекте об АУ типов учреждений и их организационно-правовых форм свидетельствует, мягко говоря, о непрофессионализме разработчиков и может вызвать неоднозначную интерпретацию норм закона (проще говоря, путаницу) в правоприменительной практике.
Таким образом, все основные риски, о которых ведущие общественные объединения, действующие в сфере образования, а равно и образовательно-политическая оппозиция предупреждали с самого начала, – все эти риски в законопроекте об АУ скорее закамуфлированы, чем уменьшены, но в целом, безусловно, сохранены. Вынужден в очередной раз повторить: для того чтобы расширить экономическую самостоятельность образовательных учреждений и других учреждений социальной сферы, достаточно внести изменения в Гражданский кодекс или даже в отраслевые законы (п. 3 ст. 120 Гражданского кодекса утверждает, что такими законами могут быть установлены особенности статуса учреждений); от предложенного же «лекарства» больная социальная сфера может если не умереть, то по крайней мере впасть в кому.
Очевидно, что законопроект способен нанести колоссальный вред социальным правам граждан и стране в целом. Можно предположить, что его лоббируют две группы лиц: недобросовестные руководители государственных учреждений, мечтающие приватизировать имущество в социальной сфере, как в 90-х годах прошлого века это было сделано в промышленности и сельском хозяйстве; недобросовестные бизнесмены, которые надеются скупить или захватить это имущество.

Усеченная автономия
Не менее важно и другое: как ни парадоксально, помимо «усечения» социальных гарантий прав граждан и гарантий стабильности работы учреждений социальной сферы, законопроект, расширяя экономическую самостоятельность АУ, вместе с тем в других отношениях «урезает»… и саму автономию этих учреждений! Ограничение автономии предполагается по трем основным линиям:
– решение о превращении государственного или муниципального образовательного учреждения в АУ принимает не трудовой коллектив или Совет учреждения, но его учредитель в лице исполнительного органа федеральной, региональной власти или местного самоуправления. Как уже отмечалось, само «учреждение» спрашивать будут только в первые два года (см. п.2 ст.5, ч. 1 ст. 21);
– руководитель АУ будет назначаться его учредителем (п. 6 ст. 10), тогда как действующий Закон РФ «Об образовании» дает в этом отношении возможность выбора.
Например, ректоры государственных и муниципальных вузов до сих пор избираются их коллективами с последующим утверждением учредителем. Однако, как только эти вузы станут «автономными», всей этой «вольнице» будет положен конец;
– согласно законопроекту об АУ, в наблюдательном совете, который будет располагать значительными функциями, представители трудового коллектива должны составлять не более одной трети (п. 1 ст. 11). Другими словами, и здесь приоритет отдается государственным чиновникам, а также тем, кто, по общему правилу, ими рекомендован.
Вот так: автономное учреждение – без автономии! По логике вещей, проект «единороссов» следовало бы назвать законом не об АУ, а об УА – об усеченной автономии.

Дума: позиции и страсти по законопроекту
Интересно, что фактически отрицательные заключения на законопроект дали несколько комитетов Госдумы, руководимых, как известно, исключительно представителями «партии власти». Вот, например, отрывок из заключения Комитета по культуре: «… признавая необходимость реформирования бюджетных учреждений, Комитет по культуре отмечает ряд серьезных замечаний, без которых предлагаемое в законопроекте реформирование может привести к необратимым негативным последствиям в сфере культуры. […] Комитет по культуре считает, что законопроект «Об автономных учреждениях» нуждается в существенной концептуальной доработке перед первым чтением и его рассмотрение должно осуществляться одновременно с рассмотрением изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации».
Профильный Комитет Совета Федерации также высказался против законопроекта. Цитирую: «Рассмотрев проект Федерального закона № 286563-4 «Об автономных учреждениях», комитет решил:
1. Не согласиться с концепцией проекта Федерального закона № 286563-4 “Об автономных учреждениях”».
Однако наиболее жесткое отрицательное заключение, как это ни парадоксально, принадлежит думскому Комитету по собственности: «Анализ законопроекта не дает однозначного ответа на вопрос, каким образом и в силу каких причин создание автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры и спорта, как это декларируется в пояснительной записке к законопроекту. Общая идея законопроекта, по всей видимости, заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений. При массовом создании автономных учреждений на базе государственных или муниципальных учреждений прямым следствием этого явится сокращение услуг, оказываемых населению за счет средств соответствующих бюджетов, и соответствующее замещение ранее бесплатных услуг платными. Впоследствии следует ожидать, что произойдет своего рода «естественный отбор» автономных учреждений в связи с дифференциацией их финансово-хозяйственного положения. Так, ряд автономных учреждений, например, крупные учебные заведения, известные театры, музеи и т.д., расположенные в регионах, где существует платежеспособный спрос населения на оказание такими учреждениями услуг, могут иметь благополучное финансовое положение. Остальные учреждения при отсутствии бюджетного финансирования по истечении некоторого времени придут к состоянию стагнации. Таким образом, создание автономных учреждений само по себе не способно решить существующие в обществе социальные проблемы».
Несмотря на протесты образовательного сообщества, Госдума рассмотрела законопроект об АУ в первом чтении 9 июня при полупустом зале в то время, которое обычно отводится на обеденный перерыв.
Автор этих строк при обсуждении повестки дня напоминал думскому большинству о том, что это прямой вызов съезду ректоров, проходившему в Москве 8–9 июня. Тщетно.
Профессор МГУ, многолетний председатель думского Комитета по образованию и науке, а ныне – первый заместитель Геннадия Зюганова Иван Мельников зачитал единогласно принятое съездом ректоров обращение к Государственной думе с требованием отложить рассмотрение законопроекта. Тщетно.
Один из лидеров фракции КПРФ, Сергей Решульский, напомнил председательствующему Олегу Морозову о том, что в зале присутствуют около 70 депутатов, а по доверенности передали свои голоса другим только шесть человек. Тщетно.
Питерский депутат и экс-министр труда Оксана Дмитриева предупреждала «партию власти», что законопроект способен вывести на улицы миллионы людей. Тщетно.
В чём дело? Почему все «против», а Государственная дума «за»? С каких пор мы пытаемся вновь загонять железной рукой человечество к счастью?
Голоса по законопроекту распределились следующим образом:
«Единая Россия»: за – 92,9%; против – 1,3%; не голосовали 00%.
«Родина» – «Народная воля»: за – 8,3%; против – 83,3%; не голосовали – 8,3%.
Независимые депутаты: за – 6,3%; против – 31,3%; не голосовали – 62,5%.
ЛДПР: не голосовали – 100%.
«Родина»: против – 89,7%; не голосовали – 10,3%.
КПРФ: против – 100%.
Впрочем, борьба образовательного сообщества и других социальных организаций против очередной разрушительной реформы уже дала первые результаты: представители «партии власти» Олег Морозов и Николай Булаев, желая смягчить накал думских страстей, дали обещания сделать переход на АУ добровольным и вывести из-под юрисдикции законопроекта систему общего образования. Но даже если эти обещания и будут реализованы, Россия потеряет в качестве государственных организаций наиболее продвинутые вузы, театры, музеи, научные институты, а впоследствии, вероятно, и медицинские центры. Масштаб катастрофы уменьшится, но пред-
отвращена она не будет.
Очевидно, что уступки – не повод для того, чтобы успокаиваться. Напротив, давление необходимо наращивать. С трибуны Государственной думы автор этих строк сделал следующее заявление: «Центральный совет общественного движения «Образование – для всех» и большинство входящих в него организаций приняли решение обратиться ко всем депутатам и фракциям Госдумы с требованием не поддерживать законопроект, а также выразить политическое недоверие любой фракции и любому депутату, независимо от его фракционной принадлежности, которые за законопроект проголосуют».

***
Итак, подобно всей образовательной политике последнего периода, проект ФЗ «Об автономных учреждениях» оказался не только антисоциальным, но и антилиберальным. Последнее обстоятельство стало во многом неожиданностью как для противников законопроекта, так и для его сторонников. Тем, кто рассчитывал с помощью преобразования в новые организационно-правовые формы получить больше свободы и больше негосударственных инвестиций за счет расширения круга учредителей и включение в их число структур крупного бизнеса, придется, как выражается молодежь, купить губозакаточную машинку: совместное учредительство законопроектом об АУ не допускается, а их руководители, как уже отмечалось, будут поставлены под еще более жесткий чиновничий контроль.
Так что следует согласиться с авторами законопроекта «Об автономных учреждениях»: он действительно направлен на расширение свободы и сохранение социальных гарантий… для бюрократии!


Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"