Главная страница ИД «Первого сентября»Главная страница газеты «Первое сентября»Содержание №8/2006

Первая тетрадь. Политика образования
Первая тетрадь
политика образования

ШКОЛА И ВЛАСТЬ

Сергей ЛЕБЕДЕВ

Система образования: Госсовет предлагает

Сегодня мы анализируем вторую часть доклада рабочей группы Госсовета, представленной на заседании 24 марта – «Ключевые условия эффективности образовательной политики государства». (анализ первой части доклада см. в "ПС" №7)
Прежде при обсуждении проблем образования на государственном уровне речь именно об условиях, в которых оно существует, шла крайне редко. Стандарт на условия образовательного процесса представлялся чуть ли не крамолой. Поэтому сама формулировка, заявленная в докладе – условия эффективности образовательной политики – есть большой шаг вперед. Правда, судя по докладу, есть вероятность, что за шагом вперед последуют два назад…

Улучшить материальное положение педагогов


Если собрать все газетные статьи об образовании за последние пятнадцать лет, выяснится, что большинство из них посвящено не преподаванию в школе, а учительской зарплате. Про нее можно писать экономический детектив. Во многих муниципалитетах зарплата педагогов – единственные «живые» деньги в бюджетах. Как ими не воспользоваться?
Но даже если бы весь финансово-экономический механизм работал, как швейцарские часы, положение учителей вряд ли бы сильно улучшилось.
«Зарплата в сфере образования… остается одной из самых низких в стране, – констатируется в докладе Госсовета. – Половина работников образования получают зарплату менее трех тысяч рублей в месяц».
Впрочем, эти цифры удивляют далеко не всех.
– Три тысячи рублей в месяц для Москвы – это мизер, а в деревне это значимо, – заявил недавно министр Андрей Фурсенко на «Деловом завтраке» в «Российской газете».
К сожалению, ситуация именно такова, как ее описывает министр. Кое-где в селе педагогов вообще считают «зажиточным классом»: доярка, которая встает в пять утра, получает тысячу, а учитель, работающий в тепле и с восьми утра, – три-четыре. От одного начальника роно я слышал историю про то, как районный совет депутатов отказался давать деньги на ремонт школ. «Все депутаты – руководители агроферм, – объяснил собеседник. – Они учителей сильно не любят».
Так что вопрос один: что брать за точку отсчета? Если заработок доярки, то учителей можно скопом записывать в миллионеры. А если даже не зарплату депутата, а средний заработок в промышленности (9031 рубль против 5959 в образовании), то необходимость повышения становится очевидной.
Кроме того, в докладе Госсовета отмечается непродуманность системы пенсионного обеспечения учителей.
«…Государственной пенсии недостаточно, – говорится в тексте. – Роль дополнения играет негосударственное пенсионное обеспечение. Но работодатели в системе образования не имеют права получать прибыль от основной деятельности и, следовательно, не имеют возможности финансировать дополнительное пенсионное обеспечение своих работников».
Что же предлагается сделать?
Во-первых, ввести региональные системы социальных гарантий для работников образования (на федеральном уровне такая система была предусмотрена Законом «Об образовании» до принятия 122-го закона).
Во-вторых, предлагается разработать некие организационно-экономические и нормативно-правовые механизмы, которые бы помогли справиться сразу с несколькими задачами: раздутыми управленческими штатами, старением учительского корпуса и его «чрезмерной феминизацией» – так изящно названо 90-процентное преобладание женщин среди учителей. Впрочем, что именно поможет сократить образовательную бюрократию и привлечь в школы мужчин (напомним, министр Андрей Фурсенко выступает за отмену отсрочек от армии для сельских учителей, и скорее всего они будут к 2008 году отменены) – не указано.

Ввести отраслевую систему оплаты труда

Вся зарплатная интрига последних лет – в противостоянии ОТС (отраслевой системы оплаты труда) и ЕТС (единой тарифной сетки), отмененной 122-м законом, которая тем не менее используется для зарплатных расчетов, поскольку другой методики нет.
Рабочая группа Госсовета, естественно, предлагает переход к ОТС. Примечательна такая фраза: «Завершая переход к финансированию… по подушевому принципу, следует начать постепенный переход к новой системе оплаты труды педагогов».
Надо заметить, что переход на нормативно-подушевое финансирование только начат. Конечно, президент объявил, что к концу 2006 года норматив будет введен повсеместно. «Практически к этому готова треть регионов», – осторожно заметил Андрей Фурсенко. Но тут же добавил: ну уж в 2007-м…
– К 2008 году ОТС будет введена, – по-
обещал Фурсенко в интервью «ИТАР-ТАСС». Так что на всю «постепенность», похоже, отводится один год – 2007-й.
Поскольку внедряться отраслевая система будет «на ходу», попробуем разобраться, в чем ее суть.
Вероятно, формально ОТС в стране будет 89 – по числу регионов (конечно, многие «спишут» нормативную документацию у отличников). В отличниках пока ходят Тюменская область и Санкт-Петербург: там ОТС на уровне региона уже введены.
– В Тюмени учителя сейчас зарабатывают 12–15 тысяч рублей, – рассказывал в интервью Андрей Фурсенко. – Они перешли на новую систему оплаты труда и за год только за счет этого подняли учительский доход на 30 процентов. Думаю, что за счет ухода от Единой тарифной сетки и более рационального использования тех средств, которые вкладываются в образование, реально в среднем увеличить зарплату до 2008 года в два раза.
Впрочем, Тюменская область – один из богатейших краев России, по уровню жизни она идет следом за Москвой. Да и Питер, понятное дело, не отстает. А какой будет типовая схема для дотационного региона?
В докладе Госсовета указано, что платить нужно за качество образования. Соответственно связка «уровень зарплаты – стаж и диплом» должна быть разорвана. При этом заявлено «увеличение дифференциации в оплате труда учителей различной квалификации».
Как эта задача решается в уже действующих ОТС – тюменской и санкт-петербургской (она аналогична схеме ОТС, предложенной финансовым департаментом Минобрнауки)?
В Тюменской области учителей поделили на четыре группы. Критерий разделения – сложность преподаваемых предметов.
В первой, привилегированной, группе – учителя русского и иностранных языков, литературы, математики, первого класса начальной школы.
Во второй – учителя истории, обществознания, географии, физики, химии, 2–4 классов начальной школы.
В третьей – преподаватели права, экономики, технологии.
В четвертой – учителя астрономии, физвоспитания, ИЗО, музыки, черчения, ОБЖ.
В области установлена базовая зарплатная ставка. Ее получают учителя из четвертой группы. Для других – повышающий коэффициент: для третьей группы – 1,05, второй – 1,1, первой – 1,15. Установлены и повышающие коэффициенты за квалификационные категории, заведование кабинетом, классное руководство.
Министерская концепция ОТС дифференцирует оплату труда в зависимости от уровня образования, стажа и должности педагогов. Так, максимальный коэффициент – 1,5 установлен для работников, имеющих высшее профессиональное образование, минимальный – 1,0 – для имеющих среднее полное общее образование (техперсонал).
В зависимости от этого фактора устанавливается и базовый размер ставки (оклада) – соответственно 3975 и 2650 рублей – как высшая и низшая планки.
По министерской схеме учителя подразделяются на пять групп с учетом стажа, для каждой из которых назначаются межстажевые коэффициенты в диапазоне от 1 до 1,2. Примечательно, что самый высокий показатель (1,2) установлен для молодых специалистов «от двух до пяти», на втором месте – педагоги, имеющие стаж от 5 до 10 лет (1,17), на третьем – от 10 до 15 лет (1,15), за ними следуют обладатели самого большого стажа (1,14), замыкает цепочку категория начинающих со стажем до двух лет.

Модернизировать систему педагогического образования

Реформа педагогических вузов – ахиллесова пята всех российских образовательных реформ. «Она должна была стать опережающей по отношению к реформированию школы, – совершенно справедливо отмечается в докладе. – Однако она, по существу, не состоялась. И педагогические вузы продолжают воспроизводить вчерашнего учителя для завтрашней школы».
Кроме того, «исторически сложилось так, что педагогические институты… выпускали не только и не столько педагогов, сколько специалистов широкого социально-гуманитарного профиля… – пишут авторы доклада. – Данное положение и сегодня вполне устраивает педагогические вузы в плане их корпоративных интересов, консервирует их избыточную численность, мешает избавиться от непрофильных видов образовательной деятельности».
Отсюда возникает крайне неприятная для ректоров педвузов главка: «Оптимизация сети педагогических образовательных учреждений».
Итак, Госсовет предлагает провести сокращение и одновременно «разуниверситезацию» (многие пединституты стали называться университетами).
Педвузы поделят на две группы: одни высшие учебные заведения станут работать только на педагогику (с переименованием в институты), другие потеряют право называться педагогическими и «продолжат подготовку специалистов по социально-гуманитарным дисциплинам как самостоятельные учреждения». Аналогичные меры – на уровне субъектов Федерации – будут приняты по отношению к педагогическим училищам и колледжам.
Изменения коснутся и организации учебного процесса: пятый год учебы будущий педагог должен будет проработать в школе и «на основе осмысления опыта собственной педагогической деятельности» защищать диплом. Видимо, к каждому педагогическому вузу будет прикомандировано «базовое образовательное учреждение», где студенты-педагоги и станут стажироваться.
И конечно, содержание педагогического образования тоже поменяется. Портрет идеального учителя в трактовке Госсовета выглядит так:
– Он должен владеть несколькими предметами помимо основного – «для более полного удовлетворения потребностей школ, особенно сельских и поселковых».
– Если ему понесчастливилось учиться на факультете начальной школы – вместо одного-двух предметов положено «владеть направлениями музыкального, художественного, театрального, прикладного, технического и народного творчества».
– Компьютер и информационные технологии он, понятное дело, знает назубок.
– Обучение должно быть практикоориентированным, с упором на «инновационные формы, методы, технологии учебной, воспитательной, организационной, психолого-консультативной работы».
– Общеобразовательные предметы в учебном расписании будущего учителя должны потесниться в пользу предметов «психолого-педагогического, философско-культурологического и эколого-гигиенического циклов».
– Кроме того, он получит подготовку (на уровне владения устной и письменной речью) по иностранному… и русскому языкам!

Конечно, остается вопрос: как заманить в школу этого педагогического спецназовца? Видимо, расчет на то, что абитуриенты, пришедшие в вуз «просто за дипломом», уже не станут выбирать педагогический, а выберут себе учебное заведение из числа бывших педагогических. А те, кто согласится учиться для «полного удовлетворения потребностей школ», именно туда и направят свои стопы.

Изменить дополнительное профессиональное образование педагогических кадров

Когда слышишь это словосочетание, картина рисуется привычно безрадостная. Сначала педагоги заполняют анкеты: какие курсы они хотели бы прослушать, затем в областном ИПК слушают тех лекторов, «какие есть в наличии», содержание лекций годами не меняется…
Чем можно переломить инерцию этой системы?
В докладе Госсовета предлагается несколько мер.
Повышение квалификации переводится на подушевое финансирование; раз в три года учитель (даже по каталогу!) выбирает, какие курсы он хочет прослушать, образовательное учреждение (вряд ли деньги будут выдавать на руки, как компенсацию за методлитературу), оплачивает по счету работу ИПК; Институт повышения квалификации объявляет открытый конкурс на программы и выбирает те, что наиболее популярны среди учителей (это – прямая финансовая выгода).
Схема хороша; вопрос только в одном – в деньгах. Она будет работать, если повышение квалификации будет финансироваться не в час по чайной ложке, как сейчас, а в полном объеме – только тогда возникнут и заработают конкурентные механизмы, которые заставят ИПК бороться за клиентов-учителей. Хотелось бы все-таки верить, что деньги найдутся…

Увеличить бюджетное финансирование образования

Наконец-то мы подошли к главной теме, к вопросу, от которого зависит, как будут решены все остальные.
«По сравнению с зарубежными странами в России крайне низкий уровень финансирования образования, – констатируется в докладе Госсовета. – Доля расходов на образование к ВВП у нас составляет 3,5%, в то время как в развитых странах, как правило, более 4%. При этом наш ВВП… в 10 раз меньше, чем в Японии, и в 25 раз меньше, чем в США».
«Необходимо подчеркнуть, что и при таком низком финансировании… бюджетные средства расходуются весьма неэффективно», – отмечают авторы доклада.
С прелюдией закончили: что предлагается делать?
Первое – довести долю средств на образование в бюджете до 5% ВВП. Никакой Америки здесь не открыто: с таким предложением выступали и фракция КПРФ, и фракция «Яблоко», когда их представители занимали пост главы Комитета ГД по образованию и науке, и министр Владимир Филиппов, и другие чиновники самых разных рангов, и эксперты. Но – Минфин! Ведомство Алексея Кудрина отпускает деньги на образование весьма прижимисто, ВВП увеличивается, и желанный процент никак не вытанцовывается.
Второе – «выявление основных зон неэффективных затрат в области образования, создание механизмов их локализации и устранения». Будем надеяться, что этот тезис связан не с сельской школой, которая, как заявил президент, «съедает слишком много денег», а служит «подводкой» к последующим абзацам доклада.
В третьем пункте предлагается распределять бюджетные ресурсы в образовании «на основе гласных конкурсных процедур»; в четвертом – преодолеть «зарегламентированность постатейного финансирования образовательных учреждений и казначейских процедур».

Реформировать межбюджетные отношения в сфере образования

«Между экономически развитыми и депрессивными регионами имеет место почти восьмикратное различие в уровне доходной части бюджетов, для муниципалитетов эта цифра доходит до сорока», – дают вводную авторы доклада.
Последствия такого «разделения доходов» просчитать несложно: в одном регионе образование финансируется по всем нормам, в другом – режим жесткой экономии. Получается, школьники в дотационной области ущемлены в правах по сравнению со сверстниками из благополучного региона, хотя формально доступ к образованию у всех равный.
Чтобы исправить положение, Госсовет предлагает разработать единые для всей России нормы, «регламентирующие условия и оснащенность образовательного процесса». А чтобы у местных властей были средства выполнить эти нормы – ввести «целевые субсидии и субвенции на выравнивание условий развития образования».

Расширить налоговую базу и привлекать внебюджетные средства

«За последние годы со стороны государства принят ряд действий, заметно уменьшающих доход ОУ от собственной хозяйственной деятельности,» – констатируется в докладе.
«Заметно уменьшающих доход…» Фактически хозяйственная деятельность образовательных учреждений оказалась блокирована. Кто станет зарабатывать внебюджетные средства, если школа не вправе ими распоряжаться? А сверху еще смотрит недреманное око казначейства…
Бороться за возвращение ОУ хозяйственной самостоятельности Госсовет, похоже, не берется. Другое дело – налоги.
В докладе предлагается вернуть образовательным учреждениям льготы по налогу на прибыль, если доходы тратятся на нужды образовательного процесса (эта льгота существовала и была отменена). Кроме того, обещан «зеленый коридор» для благотворителей: они тоже должны получить налоговые льготы.
И наконец, Госсовет предлагает отказаться от налога на землю и имущество образовательных учреждений (сейчас этот налог отменен только в Москве решением Мосгордумы).

Ввести нормативное финансирование

«Нормативное финансирование – основной механизм, позволяющий уйти от затратности бюджетных расходов в образовании и повысить их эффективность». Это преамбула. Далее – стандартный набор терминов и аргументов в пользу нормативно-подушевого финансирования. Не очень, правда, понятно, почему ими пользуются авторы доклада Госсовета, которые, например (см. «ПС» № 7) собираются восстанавливать систему дополнительного образования и сохранять сельскую школу.
«В нашей области вступил в действие “Закон о нормативном финансировании учреждений образования”, – пишет директор сельской школы. – В нем предусмотрены коэффициенты за стаж работы, квалификацию и т.д., но они средние.
Например, в нашей школе 60 учеников, 3 заслуженных учителя РФ, 10 педагогов высшей категории и 6 – первой; в другой школе заслуженных и высшей категории нет, 5 учителей – первой категории. Но нам предусмотрено одинаковое финансирование, оно рассчитано на ученика. По Трудовому кодексу РФ оплата труда проводится согласно квалификации (статья 132). Так вот нам, где квалификация выше, надо это учесть, да у повара высокий разряд (некогда плавала на международном корабле шеф-поваром), библиотекарь (0,5) – с высшим образованием – тогда уборщикам денег не хватит вообще, ведь уборочные площади остались те же.
Значит, заслуженным учителям надо мыть полы самим, а в той школе, где квалификация учителей ниже, больше денег остается на обслуживающий персонал – тогда директору меньше проблем».
Навряд ли авторы доклада Госсовета не в курсе ситуации в регионах. Впрочем, они пытаются подсластить пилюлю: «При введении нормативного финансирования… предусмотреть выделение средств на основную деятельность… единой строкой и право учреждения распределять средства по статьям сметы». Но чем поможет директору это право, если норматив устроен так, что денег выделяется заведомо меньше, чем нужно школе?

Укрепить материально-техническую и технологическую базу образования

«Задача повышения конкурентоспособности отечественного образования не может быть реализована в полуразрушенных, неблагоустроенных учебных заведениях» (выделено в тексте. – С.Л.), – написано в докладе Госсовета.
Далее следуют печальные подробности: «…степень износа основных фондов в системе образования превышает 31%... в аварийном состоянии находятся 3,1% школ… капитального ремонта требуют 35,2% школ… не имеет канализации каждая вторая, водопровода – каждая четвертая, центрального отопления – каждая пятая школа. Каждая четвертая школа не имеет возможности обеспечить учащихся горячим питанием».
Но к подробностям мы уже привычны, а к тому, что государство наконец-то признало разруху в образовании и невозможность реформ, пока не обеспечены самые первоочередные нужды школы, – нет. Сказывается долгая выучка. Впрочем, она не подведет и на этот раз: никакой федеральной целевой программы, аналогичной информатизации, ждать не стоит. Школьные здания станут чинить… бумагами.
Госсовет предлагает усовершенствовать СНиПы и СанПиНы, правила пожарной безопасности (под эту работу, как сообщил министр Виктор Христенко, выделяется по два миллиона рублей на усовершенствование одного технического регламента). Понятно, что при таких расценках усовершенствование пойдет на ура.
Другая идея Госсовета – разработка «новой проектно-сметной документации на строительство образовательных учреждений новых типов/видов, а также реконструкция действующих типовых проектов». Правда, как это поможет уже существующим школам, непонятно. Зато, может быть, убережет от ошибок при строительстве новых?

Реструктурировать сеть образовательных учреждений

Естественно, это про сельскую школу. «Существующая сеть общеобразовательных учреждений в большинстве субъектов РФ не соответствует современному уровню демографии и расселения на их территориях», – пишут авторы доклада. С этим не поспоришь: лесхозы, колхозы, разработки полезных ископаемых – все или остановилось, или существует еле-еле; люди уезжают, выбирая место в городе или поближе к нему.
«Данная сеть не способна решать возложенные на нее задачи, – продолжают докладчики. – В частности, обеспечить необходимое качество образования и уровень социализации детей, обучающихся в малокомплектных школах… При этом стоимость обучения одного учащегося в таких школах неоправданно высока».
Стоп. Что стоимость обучения высока – правда. А с остальным можно поспорить. Но споры – после того, как мы рассмотрим предложения Госсовета.
Большинство из них мы уже слышали, когда подводились результаты эксперимента по реструктуризации сельской школы.
Каждому региону и муниципалитету следует обзавестись своей программой реструктуризации, выбрать наиболее пригодные модели (например, школа – образовательный центр, школа – социокультурный комплекс); разработь нормативы подвоза учеников (начальная школа должна быть в пешеходной доступности, средняя и старшая – в транспортной). Там, где денег совсем мало, советуют объединить под одной крышей все сельские социальные учреждения: школу, библиотеку, медпункт…
В процедуре реструктуризации, даже если она в каком-то случае представляется оправданной, есть одна неприятная черта. Психология отступления.
Проиллюстрировать эту мысль можно простым примером: почему школьный автобус возит детей из деревни, а не учителей – в нее? Опыт есть, можно было бы разработать схему взаимодействия школ, оборудовать автобусы предметными лабораториями; учителя – взрослые люди, возить два десятка педагогов безопаснее, чем ежедневно – сотню детей.
Почему же вопрос в таком разрезе никогда не ставился и поставлен не будет?
Потому что, во-первых, это идет вразрез с идеологией экономии – школы-то придется сохранять! И главное, выбивает из рук основной аргумент экономистов – образование в сельских школах плохое! Если плохое – сделайте его хорошим!
Нам возразят: если не закрыть школы, негде взять денег на автобусы, и т.д. Может быть, так и есть. Но показателен сам факт, что такой вариант реструктуризации на федеральном уровне ни разу не озвучивался. Федеральные реформаторы не знают, зачем им сохранять школы, если можно закрыть.



Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"



Рейтинг@Mail.ru