ПОЛИТИКА ОБРАЗОВАНИЯ
ПОРАЖЕНИЕ В ПРАВАХ
12-летняя фаза жизни системы образования
завершена. Начинается кардинально новая.
Если с 1992 г. образование жило на основе Закона
“Об образовании”, принятого на первой волне
российских демократических реформ (далее со
всеми последующими изменениями и дополнениями,
вплоть до 2003 г. – “закон 1”), то сегодня его жизнь
начнет определяться кардинально новой редакцией
этого закона. По сути, можно говорить о новом
базовом для системы законе, ибо принятые
изменения носят концептуальный характер и
ставят систему образования перед лицом
совершенно новой ситуации. Новая редакция –
фактически “закон 2” – вытекает из принятого
ныне (05.08.2004 г. принят Государственной думой,
08.08.2004 г. одобрен Советом Федерации, 22.08.2004 г.
подписан президентом) Федерального закона “О
внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации в связи с принятием
федеральных законов «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон “Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации” и “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации”».
Закона “Об образовании” больше нет
Переворот без перемен
Когда будущий историк положит перед
собой российский Закон «Об образовании» 1992 года
и его редакцию года 2004-го – он, вероятно,
вздрогнет, изумившись масштабу правовой
революции.
Вместо закона, провозглашающего организационную
и содержательную автономию школ, многочисленные
привилегии ее работникам, многостороннюю
ответственность государства перед ними, –
принято нечто прямо противоположное. Школы
лишаются практически всех прав и беспрекословно
должны подчиняться своему учредителю.
Правительство отказывается от каких бы то ни
было обязательств перед любыми образовательными
учреждениями, кроме федеральных (т.е. перед всеми
средними школами, всеми детскими садами, почти
всем профессиональным и дополнительным
образованием…).
Будущий историк заберется в газетные подшивки.
Вроде бы миллионы учителей должны немедленно
выйти на улицы, директора школ – организовать
всероссийскую стачку, родители – собирать
подписи за отзыв думских депутатов, так коварно
обманувших ожидания людей.
Только историку придется изумиться еще раз. Мало
кого эти перемены возмутят, мало кого встревожат,
мало кого даже огорчат.
Отменено то, чего не было. Утверждено то, с чем
смирились.
Не по закону 1992 года – а именно по этому, только
что принятому, российская школа и жила все это
время.
Только вопрос все равно остается: достаточно ли
узаконить преступную по отношению к школе и
детям политику, чтобы она стала, как говорится, в
порядке вещей?
Момент, которого так ждали
Государство наконец достаточно
разбогатело, чтобы отказаться от всех своих
обязательств.
Из года в год учителям рассказывали, что закон не
выполняется, потому что в бюджете нет денег. Вот
только бюджет наполнится – тогда государство
немедленно примется выполнять все
обязательства.
И вот в федеральном бюджете с деньгами хорошо как
никогда; правительство называет небывалые,
фантастические цифры профицита.
И вот, дождавшись этого момента, власть
торжественно упраздняет все учительские льготы,
все школьные права, все былые «гарантии
приоритетности образования».
Федеральный бюджет, перетянувший в свою пользу
львиную долю налогов, отныне ничего школе не
должен. Региональные бюджеты (которые едва
сводят концы с концами в двух третях областей)
должны выплачивать зарплаты и закупать учебные
пособия, муниципальные (которые пусты в девяти
муниципалитетах из десяти) – оплачивать
коммунальные услуги и ремонт.
Прозрачное и теневое
Социальные отношения обычно
балансируют между тремя сторонами: формальной,
ясной, однозначной (ее и должны определять законы
и нормативные акты), стороной неформальных
традиций, поддерживаемых этическими нормами и
инерцией жизни, и стороной ситуативной,
субъективной, теневой.
Нам рассказывают, что новая редакция закона
призвана, с одной стороны, устранить
несоответствия законодательства реальному
положению вещей, а с другой – зафиксировать
четкое разграничение ответственности по уровням
государственного управления, задать «финансовую
прозрачность».
Легко увидеть, что новым законом нынешнее
положение вещей закрепляется – но ни к какой
«прозрачности» это не приводит.
Где большинство глав регионов будут брать
средства на зарплаты? Поедут на поклон в Москву. А
когда вернутся – то в приемных их встретят главы
районных администраций – вымаливать хоть
какие-то средства на отопление и освещение школ.
И если данный сельский район поддержал на
прошедших губернаторских выборах правильного
кандидата – у детей будет шанс не замерзать
зимой на уроках…
Так новая редакция закона узаконивает
превращение большинства финансовых отношений
вокруг школы в предмет взаимного шантажа,
предмет игр и спекуляций властей разного уровня.
Вот глава правительства обещает вскоре поднять
зарплату учителям на 20 процентов. Правда, по
новому закону у него нет даже технической
возможности осуществить такой человеколюбивый
замысел. Федеральное правительство теперь не
может ни повлиять на установление регионом
финансовых нормативов, ни обеспечить
минимальный отраслевой уровень зарплат (который
вовсе отменен), ни непосредственно их выплатить...
Следует ли из этого, что обещание главы
правительства – обман?
Нет, не следует.
Он ведь может губернаторам что-то пообещать, или
чем-то запугать, или просто убедительно
попросить… И они поднимут зарплату.
Только какое отношение подобный стиль
управления имеет к закону и «к четкости
разграничения полномочий»?
Общественная педагогика новой
школы
Модернизация российского образования
завершается возвращением в девятнадцатый век –
к земским и воскресным школам для крестьян, к
уездным гимназиям для благородных сословий, ко
всеподданнейшим прошениям и визитам особ
императорского двора со всемилостивейшими
пожертвованиями сиротам.
Наверное, заметные средства школам сейчас
выделить должны, особенно в связи с такой
«законодательной» реформой. Как-то ведь надо
показать, что «жизнь налаживается»… Благо
слишком разоряться для этого и не требуется:
учителя каждой лишней копейке рады, директора –
любой новой парте.
Только дальше образовательным учреждениям так
свое будущее и планировать: ждать подарков с
барского плеча. Подарками-подачками и должна
теперь жить школа. (Даже собственного, в чем-то
понимающего «барина» она себе отныне не имеет
права завести – у «ГОУ» или «МОУ» не должно быть
больше одного казенного учредителя.)
Образовательные учреждения по-прежнему могут
увлекаться, например, арендой – только теперь,
уже по закону, все заработанное может изыматься у
школы в пользу учредителя. Все, что по прежнему
закону считалось непредпринимательской
деятельностью, теперь признается
предпринимательской. Причем школа отнюдь не
признается равноправным предприятием, на
которое распространяется соответствующее
российское законодательство… (Пункт специально
вычеркнут.)
В непосредственном распоряжении школы новый
закон готов оставлять разве что средства,
полученные от «дополнительных образовательных
услуг». То есть – по преимуществу – от
вымогательства с родителей платы за все, что не
входит в «образовательный стандарт». Школа не
имеет права ни на что рассчитывать. Школа не
может зарабатывать. Школа должна жить подачками
и вымогательством. Такой очерчивает государство
общественную педагогику школы. Ведь образ жизни
школы – это во многом и есть содержание
образования.
Содержание у каждого свое
Любопытно, что как раз в части
содержательной направленности школьной
политики законодателям не захотелось ни во что
вносить коррективы.
Остались без изменения все принципы
государственной политики – и гуманистический
характер, и адаптивность, и плюрализм, и
государственно-общественный характер
управления, и даже автономность образовательных
учреждений…
Как ни смешно, оставлен даже пункт,
провозглашающий «приоритетность» образования
(хотя до последней запятой вымарали все, что
касалось гарантий этой «приоритетности»).
Упоминание о стандартах выбросили везде, где оно
было сопряжено с финансированием, – но оставили
всюду, где оно связано с содержанием работы школ
и контролем за ними. Нереальность стандарта как
финансового механизма признали, но как же
признать его нереальность в качестве механизма
ведения школьных дел…
Хотя скорее всего до таких мелочей законодателям
и дела нет. Для них все это «приоритетное
образование» – лишь затратная статья бюджета. А
сохранившийся словесный пафос по поводу
«содержания образования» – лишь игра красивых
слов, в которой государство не видит ни вреда, ни
смысла…
По тому, как в новом законе намечены принципы
принятия решений, логика прав собственности,
принципы взаимной ответственности, принципы
контроля и т.п., видно, что система народного
образования мыслится специфическим, но
определенным образом: как сфера организации
низкоквалифицированного труда по надзору над
детьми из не очень благополучных семей с семи до
семнадцати лет.
Тогда вполне логичным выглядит и представленное
финансово-правовое устройство системы
образования.
Учреждения и организации
По-своему логичен и еще один интригующий
юридический ход нового закона: что огромная (а
возможно, и основная?) часть образования в
систему образования может и не входить.
По страницам нового закона несколько раз,
подобно призраку, мелькает (в противовес
«образовательному учреждению») термин
«образовательная организация».
По сути «образовательная организация» находится
вне правового поля данного закона. Закон лишь
подчеркивает ее право на существование, но ей не
делегируется практически никаких прав и
возможностей, ей не вменяются какие-либо
обязанности.
Более того, она вовсе не обязательно является
частью системы образования: согласно
однозначному определению закона «система
образования» включает в себя образовательные
программы, стандарты, сеть учреждений, органы
управления образованием – «и подведомственные
им учреждения и организации». То есть учреждения
система включает по факту реализации ими
образовательных программ – а организации только
по факту подчинения органам управления
образованием. Если муниципальная
образовательная организация «подведомственна»
напрямую мэру, а не роно, то частью системы
образования она не является.
Вчитываясь в текст закона, понимаешь, что такой
парадокс – отнюдь не опечатка.
Если школа готова отказаться от
государственного (уже не федерального, а
регионального софинансирования), то она может
идти на все четыре стороны и заниматься чем
угодно.
Школа может договориться со своим
учредителем-муниципалитетом о его готовности
взять на себя ношу учительских зарплат (или
подобрать для этой цели подходящего
соучредителя), перевестись из «учреждения» в
организацию – и ее (кроме получения лицензии на
образовательную деятельность) уже не касаются ни
казначейство, ни стандарты, ни запреты на
соучредительство, ни аттестации, ни
аккредитации, ни ограничения в правах
собственности, ни финансовые нормативы... Правда,
она не сможет и выдавать дипломы
государственного образца – а выпускникам
придется сдавать экзамены в других местах. Не
самая великая беда – большинство частных школ
страны так и живет.
Новый закон этому не только не препятствует, но
как бы даже поощряет, подчеркивает: школа сможет
жить нормально, только если перестанет быть
частью системы образования.
В новый век без иллюзий
Если логично просчитать, как должен бы
откликнуться новый закон в жизни, то покажется,
что школы в стране должны за несколько лет
разделиться между собой по новому рубежу.
Одни останутся в «учреждениях» системы
образования – загоне для нищих муниципалитетов,
для беспомощных директоров, для учителей,
которым ничего не надо, для детей, о которых
родители совсем не умеют позаботиться.
А параллельно будет оформляться собственно
образование, живущее своей жизнью в разного рода
«организациях»: которыми руководят директора,
умеющие находить общий язык с мэрами и
попечителями, где учителя предпочитают учить
детей на совесть, а не по стандарту, где могут не
дрожать перед инспекторскими проверками и не
умолять одного чиновника, чтобы он пошел
попросить у другого, дабы тот написал письмо
третьему, который убедил бы четвертого помочь
школе оплатить счета за электричество…
Но только стоит ли прогнозировать на основе
формальной логики? Мало кому захочется
вчитываться в парадоксы нового закона, еще у
меньшего числа школ возникнут потребности и
возможности для резких юридических движений.
Успешная школьная деятельность сможет
развиваться исключительно в силу местных
традиций, личных отношений, личной
ответственности и личной порядочности
управленцев в каждом конкретном селе, городе,
области.
В школьной жизни многое станет еще страшнее, еще
обиднее, еще печальней. Но многое станет яснее и
отчетливей.
Столкнувшись в начале девяностых с неприкрытой
остротой жизненных проблем, страна инстинктивно
стала искать не людей, готовых брать на себя
ответственность, а людей, умеющих создавать и
разворачивать иллюзии. И потом долго за эти
иллюзии голосовала. Иллюзию безопасности,
иллюзию либерализма, иллюзию строгой и
решительной власти, иллюзию динамичного
развития экономики.
Только теперь мы начинаем ощущать, что за это
придется расплачиваться.
По крайней мере в сфере образования, в области
государственной ответственности за него новый
закон окончательно разрушает иллюзии. И в этом
его огромное положительное значение.
Андрей РУСАКОВ,
Михаил ЭПШТЕЙН
Ваше мнение
Мы будем благодарны, если Вы найдете время
высказать свое мнение о данной статье, свое
впечатление от нее. Спасибо.
"Первое сентября"
|