Главная страница ИД «Первого сентября»Главная страница газеты «Первое сентября»Содержание №18/2003

Четвертая тетрадь. Идеи. Судьбы. Времена

ТЕОРЕМА СОЦИУМА 
 

Роман КАПЕЛЮШНИКОВ,
кандидат экономических наук

Спасительный формализм хорошего бюрократа

Признак цивилизованного современного общества – чиновник, тщательно соблюдающий все законы и инструкции и не дающий нарушать их другим. Только за ним надо следить, чтобы свои групповые интересы чиновник не поставил выше общественных.

Вебер считал рациональную бюрократию важнейшим элементом рационализации современного мира, которая представлялась ему наиболее значительным из социальных процессов. Этот процесс подразумевал все большую точность и определенность принципов управления социальной организацией.
М.Эльброу.
“Идеальный тип рациональной бюрократии Макса Вебера”
Следование безличным правилам и процедурная точность – это критерий чиновника. Он обучен рассматривать сходные дела единообразно, независимо от личностного статуса клиента, а также последовательно применять правила, даже если он не согласен с их содержанием.
В то же время бюрократия образует часть целостной структуры власти, которая обладает способностью изменять законы в соответствии с изменением условий или сменой лиц, занимающих позиции власти.
Д.Бетэм.
“Проблема бюрократии
в политических статьях Вебера”

Во всех звеньях российского хозяйственного механизма неписаные правила и договоренности имеют перевес над требованиями закона, условиями контрактов и другими формальными ограничениями. Даже те договоры, которые заключаются при соблюдении всех формальностей, воспринимаются участниками как некая условность и исполняются «по обстоятельствам».
Подобное положение дел можно считать естественным и неизбежным для всякого переходного общества. В известном смысле это ответ общества на освобождение от бремени зарегулированности прежней системы. Неформальные модели взаимодействия помогали амортизировать многочисленные шоки, сопровождавшие процесс системной трансформации. В отличие от формальных институтов неписаные законы и неявные контракты лишены жесткого автоматизма и потому оставляют возможности для гибкого приспособления к меняющимся условиям. Затрудняя консолидацию групповых интересов, эта система гасит возможные взрывы социального недовольства. Это почти идеальный поглотитель шоков.
Однако в долгосрочной перспективе преобладание неформальных институтов оборачивается существенными потерями. Круг участников сделок начинает ограничиваться теми, кто может поддерживать друг с другом регулярные личные связи, оставляя в стороне множество потенциальных возможностей взаимовыгодного обмена. Долгосрочные проекты становятся слишком рискованными. Остается широкое поле для злоупотреблений, так как неформальные сделки не обеспечены надежными санкциями против нарушителей. Наконец, общий уровень доверия между участниками рынка оказывается чрезвычайно низким, в то время как доверие – необходимый элемент работоспособной системы. Так что, позволяя «мягче падать», неформальные институты не способны помочь «быстрее подняться».
Мы начинали преобразования, двигаясь в одной логике со всеми постсоциалистическими странами Центральной и Восточной Европы. Однако с какого-то момента наши пути стали расходиться. В странах Центральной и Восточной Европы обратное пришествие формальных регуляторов вело к сужению зоны неформальных отношений и постепенной утрате черт «переходности». В России же вживление новых формальных регуляторов приводило к совершенно иному, неожиданному результату: «нестандартные» модели поведения начинали применять еще активнее, непрерывно расширяя их репертуар. Новые «правила игры» прекрасно уживались с эскалацией неплатежей, безденежных обменов, задержек заработной платы и всего того, что, казалось бы, с продвижением к новой рыночной системе должно бы сходить на нет. А ведь все это только верхушка гигантского айсберга тайных контрактов и разнообразных «серых» схем.
Попадая в российскую среду, любые формальные институты сразу же прорастают неформальными отношениями и личными связями, как если бы они подверглись мутации и в результате становились неспособными выполнять свое предназначение – служить общезначимыми «правилами игры». «Революционный» этап их утверждения уже пройден, к концу 90-х годов институциональная система оказалась в значительной степени стабилизирована. Но это весьма своеобразная стабилизация, при которой базовые формальные институты продолжают, как и прежде, функционировать по образу и подобию неформальных.
Очевидно, дело не в самих правилах, а в способности обеспечивать их выполнение с помощью эффективных дисциплинирующих механизмов. Именно отсутствие работоспособных механизмов давления и принуждения объясняет, почему в российском контексте любые законы и контракты начинают действовать не автоматически, как подобает формальным институтам, а в зависимости от того, есть ли у заинтересованных сторон достаточно ресурсов, чтобы запустить их в действие или, напротив, заблокировать их применение. В отличие от самих правил механизмы принуждения следовать им не импортируются. Их редко удается заимствовать в готовом виде, а приходится так или иначе отстраивать своими силами из подручного материала.
Страны Центральной и Восточной Европы изначально находились в лучшем положении, чем Россия. И не только в силу сохранившихся традиций «правилосообразного» поведения, более высокой степени консолидации общества и большей готовности элит к самоограничению. Практически все значимые политические силы там разделяли установку на возвращение в Европу, скорейшую интеграцию в основные европейские институты. Это заставляло проявлять большую последовательность и жесткость в отстаивании дисциплинирующих механизмов, призванных защищать новые «правила игры».
У нас формирование таких механизмов блокировалось и высокой степенью неопределенности на начальном этапе реформ, и неукорененностью «правилосообразного» поведения, идеологической расколотостью общества, незрелостью элит, недостатком политической воли у высшего руководства страны, и общей слабостью стимулов, которые побуждали бы двигаться в нужном направлении.
По существу, российская экономика попала в своеобразную ловушку: отказ от неформальных сделок полностью парализовал бы ее функционирование, но их доминирование подтачивает силы, способные обеспечивать долгосрочный устойчивый рост.
Исходным для новой российской власти стало осознание тупиковости этой ситуации. Обществу был предъявлен проект, предусматривающий несколько опорных пунктов. Предлагается установить прозрачные и единые для всех «правила игры», чтобы все происходило в соответствии с законом; построить сильное государство, способное отвечать по своим обязательствам; ликвидировать рассредоточение власти по многим центрам, поддерживающим группы со специальными интересами; «вырастить» эффективную и некоррумпированную (значит, высокооплачиваемую) бюрократию; развести политику и экономику, обеспечив равноудаленность в отношениях между бизнесом и властью; сузить пространство «серых» схем и непрозрачных теневых практик; вывести, где это возможно, неформальную экономику «на свет» и включить ее в нормальное правовое поле.
Выделяется несколько ключевых направлений, по которым началась практическая реализация того, что можно было бы назвать «путинским проектом». Это политическое и экономическое ослабление элитных групп, заинтересованных в сохранении прежнего порядка и обладающих достаточными ресурсами, чтобы «размыть» любой формальный регулятор. Это унификация законодательного пространства, устранение противоречий между нормами и процедурами, действующими в разных звеньях и на разных уровнях правовой и административной систем, сокращение и упрощение всяческих формальных ограничений. Это, наконец, ужесточение санкций за нарушение законов и контрактов.
Успех на этом пути означал бы выход российской экономики из «плохого» институционального равновесия, в котором она оказалась заперта после почти десятилетних реформ. Но в этом проекте есть одно фундаментальное противоречие, способное взорвать его изнутри: универсалистскую программу предстоит воплощать в жизнь аппарату, который сам есть продукт предшествующей эпохи, мыслит исключительно в категориях неявных сделок и не умеет работать иначе, без все тех же непубличных, теневых технологий. Конечно, это ограничение задано объективно; другой аппарат, с иными представлениями и навыками администрирования взять неоткуда; эффективную «веберианскую» бюрократию не создашь в одночасье. Но это ставит судьбу проекта под большой вопрос.
Вполне вероятно, что после непродолжительного периода бури и натиска все вернется на круги своя и нынешняя ситуация станет «стационарно переходной» моделью общественного устройства. Нельзя исключить и другой вариант: попытки упорядочить систему выльются в бесконечное усложнение и умножение числа запретов и ограничений, безостановочное наращивание и ужесточение административного контроля. Из всего этого может сформироваться модель с явными чертами авторитарности, неспособная к динамичному развитию, подавляющая независимую инициативу, парализующая автономные силы самоорганизации общества.
Россия на перепутье – есть несколько правдоподобных сценариев ее развития. Тот, который она выберет, определит ее путь не только в среднесрочной, но и в долгосрочной исторической перспективе.


Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"