ДОКУМЕНТЫ

Образование как услуга

Министры экономики стран Евросоюза приняли 15 апреля 1994 г. в рамках Всемирной торговой организации Генеральное соглашение по торговле и услугам, в котором образование рассматривается именно как услуга.
В соответствии с преамбулой ФЗ «Об образовании» ст. 15 Конституции РФ эта общепризнанная норма права скоро станет и частью правовой системы России как только ее примут в члены ВТО.

Данное положение отражено в национальном законодательстве. В соответствии с главой 39 ГК РФ, введенной в действие с 1 марта 1996 г., услуга по обучению относится к платным услугам.
В соответствии с правовой дефиницией ст. 779 ГК РФ по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик соответственно – оплатить эти услуги.
Образовательная деятельность ОУ рассматривается как услуга исходя из буквы и духа ФЗ «Об образовании».
На сегодня термин «услуга» (ФЗ № 157 от 13.10.95., см. также Словарь-справочник по российскому законодательству. – М., Юстицинформ, 1998; Юридическая энциклопедия. – М., «Юстицинформ», 1998) определяется как предпринимательская деятельность, направленная на удовлетворение потребностей других лиц, за исключением деятельности, осуществляемой на основе трудовых правоотношений.
Всем услугам присущ один общий признак – результату предшествует совершение действий, не имеющих материального воплощения, составляющих вместе с ним единое целое. Поэтому при оказании такой услуги «продается» не сам результат, а деятельность, к нему приведшая.
Специфика образовательных услуг, оказываемых муниципальными ОУ, заключается в том, что отношения между ними и потребителями услуг регулируются как нормами частного (гражданского), так и публичного (государственного, муниципального, бюджетного, административного) права.
Образовательные услуги в рамках основных образовательных программ можно считать в соответствии с определением Всемирной торговой организации услугой, поставляемой при осуществлении функций государственной власти, то есть поставляемой не на коммерческой основе и не на условиях конкуренции с иными поставщиками услуг.
Отношения между муниципальными ОУ и обучаемыми в рамках Базисного учебного плана не регулируются законодательством о защите прав потребителей (разъяснения «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона РФ «О защите прав потребителей» утверждены приказом ГАК РФ от 20.05.98 № 160), как и иные отношения между гражданами и государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями по выполнению возложенных на последних законодательством административно-распорядительных полномочий.
Образование в рамках государственного образовательного стандарта относится к социальным услугам, предоставляемым населению РФ государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания («Перечень услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется органами исполнительной власти субъекта РФ» – в редакции Постановления Правительства РФ от 28.12.98 № 1559).
Данное положение определяет статус школ и детских садов как некоммерческих учреждений.
Ведомственные нормативные акты федерального Министерства образования также исходят из положения, что образовательная деятельность как в рамках образовательного стандарта (единственный нормообразующий акт при финансовом расчете данного стандарта – БУП), так и вне его является деятельностью по оказанию услуг.
Исполнителями услуг в рамках образовательных стандартов являются ОУ, как юридическое лицо и субъект гражданского оборота ОУ в соответствии со ст. 2, 120 ГК РФ, ФЗ «Об образовании», «О некоммерческих организациях» должно обладать автономией воли и имущественной самостоятельностью. Деятельность учреждений по оказанию образовательных услуг подлежит обязательному лицензированию, аттестации и аккредитации в связи с повышенными требованиями государства к безопасности и качеству этих услуг. Муниципальные ОУ, как участники гражданского оборота, обладают специальной (ограниченной) правоспособностью, обусловленной целью их деятельности.
Особенность оплаты образовательных услуг в рамках ГОСТа состоит в том, что они оплачиваются из средств местных бюджетов (п. 4 ст. 5 ФЗ «Об образовании», ст. 43 Конституции РФ). Гражданско-правовой характер специфических отношений между заказчиками (потребителями) и исполнителями услуг от этого не меняется. Отношения между ОУ и учредителями (муниципальными органами) должны регулироваться договором о взаимоотношениях, обязанность которого установлена ч. 3 ст. 11 ФЗ «Об образовании», в котором должны быть установлены гарантии финансирования в пределах минимального государственного социального стандарта. У этого договора гражданско-правовая природа. Поэтому отказ от его заключения или его неисполнение может быть обжаловано обеими сторонами в Арбитражном суде.

Предметом договора оказания образовательных услуг в соответствии с преамбулой ФЗ «Об образовании» является деятельность ОУ в целенаправленном процессе воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающаяся констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней (цензов). Под получением образования (фактом окончания предоставления услуги по аналогии с актом о выполнении работ) понимается достижение и подтверждение заказчиком определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом (ст. 27 ФЗ «Об образовании»).
Право на образование является одним из основных сущностных неотъемлемых конституционных прав граждан. Получение образования – важнейшая конституционно значимая цель, в связи с чем Конституция при определении правового статуса личности наряду с обязанностями по защите Отечества, уплате налогов и сборов устанавливает обязанность получения основного общего образования. Мало того, эта обязанность «удваивается» законодателем, дублируется конституционной обязанностью родителей обеспечить получение основного общего образования. Эта родительская обязанность сформулирована также в ст. 63 Семейного кодекса РФ, ст. 52 ФЗ «Об образовании».
Заказчик (родитель обучающегося) может в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора конкретным исполнителем (ОУ). Право на выбор ОУ закреплено как в российском законодательстве, так и в многочисленных международных договорах РФ.
Образование – одна из немногих услуг, общие обязательные условия предоставления которой в связи с ее общечеловеческой значимостью регулируются обширными нормами международного права.
Письменная форма заключения договора оказания образовательных услуг предусмотрена в обязательном порядке лишь между родителями и ДОУ (п. 4 ст. 18 ФЗ «Об образовании», п. 3 Типового положения о ДОУ). В остальных случаях оказание услуг муниципальными ОУ обязательной письменной формой договора не предусмотрено.
Права и обязанности сторон договора установлены законом и внутренними (корпоративными) актами ОУ. Этот договор является по своей природе договором присоединения, и порядок его заключения предусмотрен ст. 428 ГК РФ.
В соответствии с ч. 2 названной нормы присоединившаяся сторона (потребитель услуг) вправе потребовать расторжения или изменения договора, если этот договор хотя и не противоречит закону и иным правовым актам, но лишает эту сторону прав, обычно предоставляемых по договорам такого рода, исключает или ограничивает ответственность другой стороны за нарушение обязательств либо содержит другие явно обременительные условия, которые родители исходя из своих разумно понимаемых интересов не приняли бы при наличии у них возможности участвовать в определении условий договора.
Необходимо критически относиться к сложившимся в России обычаям делового оборота в области оказания образовательных услуг (то есть сложившимся и широко применяемым в этой области правилам поведения независимо от того, зафиксированы ли они в каком-либо документе), так как правосознание населения и управленцев образовательной сферы оставляет желать лучшего. В правоприменительной практике субъекты правоотношений в этой области услуг в подавляющем большинстве случаев руководствуются не Конституцией и законами, а дремучими предрассудками. В соответствии же с ч. 2 ст. 5 ГК РФ обычаи делового оборота для обязательных участников, противоречащие соответствующим отношениям положения законодательства, не подлежат применению и являются юридически ничтожными.
В связи с практической невозможностью исчерпывающе и подробно урегулировать вопросы прав, обязанностей и ответственности сторон договора оказания образовательных услуг, а также в связи с установленным приоритетом свободного развития личности, адаптивности системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучаемых закон устанавливает принцип демократичного, государственно-общественного характера управления образованием.
Родителям как законным представителям потребителей ОУ и лицам, их заменяющим, ст. 52 ФЗ «Об образовании» предоставлено право участия в управлении ОУ через совет ОУ, попечительский совет и другие формы (ч. 2 ст. 35 ФЗ «Об образовании»). Таким образом они получают возможность изменять содержание договора.
Сам факт существования муниципального ОУ и осуществление им своей деятельности является фактом публичной безотзывной оферты (публичного предложения заключить договор), то есть предложением неопределенному кругу потребителей, проживающих на конкретной территории, заключить договор на оказание образовательной услуги. На практике часто возникают отказы муниципалитетов финансировать обучение в своих ОУ детей, родители которых проживают на других территориях, что соответствует духу действующего законодательства. Однако в абз. 2 п. 46 нового «Типового положения об общеобразовательном учреждении» указано, что не проживающим на данной территории гражданам может быть отказано в приеме только по причине отсутствия свободных мест в ОУ.
Моментом заключения договора является прием граждан в ОУ, порядок которого устанавливается учредителем и закреплен в уставе ОУ.
Учредитель обязан установить порядок приема, безусловно обеспечивающий прием всех граждан, которые проживают на данной территории (ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об образовании»). Эта обязанность в совокупности с правом родителей на выбор ОУ означает гарантированную возможность заключить договор с тем ОУ, которое является для детей и родителей предпочтительнее в соответствии с условиями осуществления образовательной деятельности и реализуемыми образовательными программами. Это положение при гарантированном подушевом финансировании определяет возможность конкуренции ОУ.
Законодательное отнесение финансирования образования к вопросу местного значения, а не к государственному полномочию, переданному муниципалитетам, означает не что иное, как фактический отказ государства от конституционной обязанности выступать в качестве контрагента в данных отношениях. Эту правовую неопределенность порождает также затянувшаяся дискуссия об отсутствии государственного образовательного стандарта, что дает повод оплату образовательных услуг считать скорее вопросом совести депутатов местных представительных органов, утверждающих муниципальные бюджеты, чем вопросом права.
В.Христенко, зам.председателя Правительства РФ, в «Российской газете» от 17.02.2001 г. признался: «Вопреки конституционному принципу, местное самоуправление перегружено не свойственными ему государственными функциями, что, с одной стороны, размывает ответственность за их выполнение и, с другой, подрывает саму идею самоуправления».

Мы вплотную подошли, таким образом, к анализу существенного условия договора на оказание образовательных услуг – цены договора. При наличии разногласий по поводу цены договор должен считаться незаключенным. Существенными являются все те условия договора, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (ст. 432 ГК РФ).
Договором цена может определяться по-разному. В связи с особенностями российской действительности и длительным сроком исполнения договора на оказание образовательных услуг цена не может быть установлена конкретно, стороны могут лишь договориться о порядке ее определения на момент исполнения обязательств. Этот порядок в самом общем виде установлен ст. 41 ФЗ «Об образовании».
Федеральная власть, а также в большинстве случаев и субъекты Федерации своих обязанностей по установлению нормативов финансирования ОУ не исполнили (ч. 3, 4 ст. 41 ФЗ «Об образовании»). Данный норматив иногда устанавливают органы муниципальной власти. Конкретный норматив финансирования, достаточный для покрытия текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования ОУ, должен быть отражен в договоре с учредителем – муниципальным органом власти (ч. 1. ст. 41 ФЗ «Об образовании»).
Цена образовательной услуги, оказываемой муниципалитетом, имеет существенное значение также по многим конкретно указанным в федеральном законодательстве и Конституции РФ причинам.
Во-первых, родители (законные представители) имеют право дать ребенку образование в семье (п. 3 ст. 52 ФЗ «Об образовании») и имеют право в соответствии с п. 8 ст. 40 того же закона на получение дополнительных денежных средств в размере затрат, определяемых государственными и местными нормативами финансирования. Сумма указанных выплат не включается в облагаемый подоходным налогом доход граждан. То есть ребенок имеет законное право на получение услуги не в натуральной форме, а в денежном выражении.
Во-вторых, в соответствии с действующим Постановлением Верховного Совета РФ «Об упорядочении платы за содержание детей в ДОУ» от 06.03.92 г. № 2464-1 плата родителей за содержание детей в детских садах не может превышать 20% от фактических затрат.
В-третьих, в соответствии с п. 6 ст. 41 ФЗ «Об образовании» норматив финансирования негосударственных ОУ не может быть ниже норматива финансирования аналогичных ОУ на данной территории.
В-четвертых, неопределенность норматива финансирования неминуемо пагубно отражается на качестве услуги, что влечет антиконституционную дискриминацию заказчика по сравнению с иными гражданами РФ, проживающими на других территориях. В соответствии со ст. 2 Конвенции ООН “О борьбе с дискриминацией в области образования” (принята Генеральной конференцией ООН 14.12.60 г., вступила в силу 22.05.1962 г.) понятие образования как социальной услуги включает в себя и условия, в которых оно дается. Ведь конституционно значимая цель неисполняемой законодательно установленной высокой зарплаты учителя – это прежде всего гарантия высокого качества его труда.
В-пятых, неопределенность цены услуги делает в принципе невозможной ответственность ОУ перед потребителем услуг и государством, декларированную п. 5 ст. 49 ФЗ.
В-шестых, неопределенность цены договора и объема услуг делают практически недоказуемой ту грань, за которой объем услуг становится дополнительным и платным для родителей (ст. 45 ФЗ «Об образовании»).
Несмотря на то что для потребителей образовательных услуг договор услуги носит безвозмездный характер, они по общему правилу могут реализовать свое законное право на информацию об исполнителе и об услугах (ст. 8–10 ФЗ «О защите прав потребителей»).
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Кроме того, согласно с п. ст. 31 ФЗ «Об образовании» органы местного самоуправления ответственны за ежегодную публикацию показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в ОУ, расположенных на подведомственных им территориях. Только на одном этом основании могут быть признаны не соответствующими законодательству все без исключения бюджеты в России по частной жалобе любого гражданина.
Почему же, несмотря на все эти хорошие законы, государственный образовательный стандарт отсутствует? Похоже, стоит пока воздержаться от утверждения местных нормативов финансирования ОУ, ибо в противном случае руководители ОУ получат возможность их законного истребования в судебном порядке. И это при том, что немногочисленные, уже конкретно определенные Конституцией и федеральными законами минимальные стандарты (например, ст. 54 ФЗ «Об образовании», ФЗ «О прожиточном минимуме» – фактически физиологическом, а не социальном) в России не действуют.
На практике никакой реальной ответственности муниципалитетов в случае недофинансирования ими ОУ не существует, мало того, бюджетные отношения между муниципалитетом и ОУ как бюджетополучателем – выведены из-под юрисдикции судов. Таким образом нарушен конституционный принцип возможности обжалования действий должностных лиц и государственных органов и возмещения ими причиненного ущерба. Единственная организация, к которой дети (родители) могут предъявить претензии, является ОУ (ст. 49 ФЗ «Об образовании»). Однако реально ОУ финансируется не более чем на 20% от потребностей, а принцип субсидиарной ответственности муниципалитетов по обязательствам ОУ хотя и декларирован законом, фактически не работает, о чем свидетельствует обширная судебная практика.
Заложенный в законодательстве принцип самостоятельности бюджета, разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ, сбалансированности бюджета и общего (совокупного) покрытия расходов на практике означает отсутствие процедур, обеспечивающих возможность соблюдения конституционного права на бесплатное качественное образование.
Образовательная услуга регулируется совокупностью норм, часть которых лежит в публично-правовой сфере – отношения между бюджетами различных уровней, органов управления образованием и школой и частно-правовой – отношения между школой и родителями.
Совместную деятельность субъектов в публично-правовом векторе можно считать совокупностью сделок частично в интересах государства, а также в интересах третьих лиц, то есть обучаемых, которые являются выгодоприобретателями, бенефициариями. В случае с образованием его правовой характер весьма особенный, специфичный, ибо одновременно с конституционным правом на образование устанавливается его обязательность, принудительность (ведь никто не говорит о праве граждан на воинскую службу, а говорят о конституционной обязанности). Однако в Декларации о праве на развитие (принята ООН 04.12.86), в ст. 2 указывается, что именно человек является бенефициарием права на развитие. Также в Конвенции о правах ребенка (принята ООН 20.11.89) указано: «Во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется интересам ребенка» (п. 1 ст. 3).

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"