Региональная модель защиты детства и семьи

15–19 января в Подмосковье состоялась Общероссийская конференция «Сироты России: право ребенка на семью», организованная Министерством образования РФ, Ассоциацией детских психиатров и психологов и Главным управлением образования Московской области. В выступлениях участников, приехавших из сорока регионов России, был достаточно широко представлен опыт решения (наверное, точнее сказать – смягчения остроты) проблемы социального сиротства. И один из главных выводов конференции состоит в том, что именно от региональной политики в этом вопросе сейчас в первую очередь зависит судьба наименее защищенной части российских детей. Сегодня мы предлагаем читателям размышления на эту тему нашего постоянного эксперта, президента Ассоциации детских психиатров и психологов Анатолия СЕВЕРНОГО.

Анализ ситуации детства в России с очевидностью показывает, что положение детей в последнее десятилетие, их правовая защищенность продолжают ухудшаться. Приведу лишь несколько цифр. Каждый пятый ребенок рождается больным или заболевает сразу после рождения; более 1 млн детей являются практически инвалидами; за время школьного обучения число физически здоровых детей сокращается в пять раз. Около 2,5 млн детей школьного возраста нигде не обучаются; от 2 до 4 млн – бродяжничают; число детей-сирот превысило 650 тыс. (причем 95% из них – это так называемые социальные сироты, т.е. имеющие живых родителей). По экспертным оценкам, за последние 10 лет смертность от детских самоубийств выросла на 100%, уже отмечаются самоубийства среди детей 5–9 лет. Детская преступность выросла за пять лет в полтора раза. Количество подростков, ежегодно признаваемых больными наркоманией, за 10 лет возросло в 13 раз.
При этом меры, принимаемые государством, явно не решают проблему по существу. Так, налицо противоестественный разрыв между учреждениями, работающими с нормальными детьми, и различными структурами, осуществляющими коррекцию их отклоняющегося развития (специальные школы, интернаты, ПТУ, лечебные и инвалидные заведения, приюты, колонии и т.п.). Если первые поставляют контингенты дизадаптированных детей и подростков, не делая ничего, чтобы уменьшить этот все нарастающий поток, то вторые все более и более расширяются, чтобы поглотить детей, выпавших из естественного бытия, не будучи в состоянии обеспечить их полноценную реабилитацию. Попытки создать какую-то профилактическую систему, к примеру, школьную психологическую, а теперь еще и школьную социально-педагогическую службы, оказываются малорезультативными.
Все сказанное приводит к мысли, что необходимо принципиальное реформирование системы помощи детям и защиты их прав. На сегодняшний день у нас отсутствуют действенные механизмы защиты прав детей. Причем речь идет не только о защите прав в утилитарном, преимущественно социально-юридическом аспекте. Имеется в виду также и защита права ребенка на адекватное его природным задаткам развитие и реализацию природных способностей в естественных условиях существования, на своевременное получение всех необходимых видов помощи и поддержки на современном профессиональном уровне. То есть в принципиальном плане под защитой прав ребенка мы понимаем создание ему условий для позитивной социализации, в которых он сможет в полной мере играть свою позитивную социальную роль.

Закон «О гарантиях прав ребенка»

Таким образом, предлагаемая система включает три основных звена: оказание целостной междисциплинарной профилактической поддержки и коррекционно-реабилитационной помощи, контроль за соблюдением прав детей и собственно защита прав детей.
Такую систему мы попытались представить в разработанном Ассоциацией детских психиатров и психологов совместно с правозащитной программой «Право ребенка» типовом региональном законе «О гарантиях прав ребенка». Наши разработки в значительной мере основаны на предложениях конференции “Сироты России: проблемы, надежды, будущее” (1993 г.), на рассматриваемом Госдумой проекте Закона “Об общественном контроле за обеспечением прав лиц, находящихся в местах изоляции...”, на мировом опыте общественного контроля за соблюдением прав детей и учреждения постов уполномоченных по правам детей (реализуемом в нескольких российских регионах в рамках эксперимента, проводимого под эгидой Минтруда РФ и ЮНИСЕФ), на опыте ряда детских домов по семейному устройству воспитанников и на разработанных в Министерстве образования РФ законодательных предложениях по реформе принципов деятельности органов опеки и попечительства, суть которой в смене приоритетов – в переориентации работы уже существующих на каждой территории детских учреждений на работу с семьей и семейное устройство детей. Ряд положений проекта закона внесен по предложению неправительственной организации “Школа мира” (г. Новороссийск, Краснодарский край), Центра лечебной педагогики (Москва).

Помощь и поддержка

Прежде всего речь идет о вневедомственных региональных центрах социально-психологической помощи ребенку и семье, создающих в своей структуре ряд специализированных учреждений или объединяющих деятельность уже существующих. Необходимо включение психолого-медико-педагогической комиссии (консультации) в структуру этих центров, что позволит наконец лишить этот орган статуса фактической профессиональной бесконтрольности и социальной безответственности за определяемую им судьбу детей. Вневедомственный характер центров также позволит обеспечить комплексную помощь, оказываемую детям и их семьям.
Важным аспектом деятельности центра является его роль основной исполнительной и организационно-технической структуры Совета по проблемам детства и семьи. Эта структура, обладающая основными распорядительными функциями и управляющая финансированием помимо ведомственных каналов, должна создать условия для реализации в регионе единой политики и преодоления ведомственной разобщенности в работе с детьми и семьями.

Контроль

Отсутствие эффективной системы контроля затрудняет выполнение любых программ, в результате чего дети, оказавшиеся в экстремальной жизненной ситуации, остаются без достаточной помощи. Имеющее место совмещение попечительских и контрольных функций, отсутствие системы независимого контроля за соблюдением прав детей приводит к множеству трагедий – как в семьях, так и в детских учреждениях.
Мы считаем необходимым создание в регионах России служб уполномоченного по правам ребенка. Данное предложение опирается на мировой опыт, поскольку подобные службы в том или ином виде созданы уже более чем в 30 цивилизованных демократических государствах, хотя права тамошних детей защищаются законодательно и на практике гораздо тщательней, чем у нас. Деятельность уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, не отменяет и не влечет ни в какой мере пересмотра компетенции органов государственной власти, должностных лиц и общественных объединений субъекта Федерации, участвующих в обеспечении защиты и восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка. Предлагаемая служба не обладает никакими распорядительными или санкционирующими полномочиями, а лишь правом наблюдения и информирования. Возможность вневедомственного контроля неизбежно будет стимулировать детские учреждения реорганизовываться в сторону демократизации внутренней жизни, индивидуально-личностного подхода к детям, в сторону постепенной самоликвидации интернатной системы содержания детей-сирот и детей, лишившихся родительского попечения. Наконец, предлагаемая система общественного наблюдения позволит реально включить гражданское общество во взаимодействие с государством в деле защиты прав детей.
В настоящее время в пяти субъектах России в том или ином виде созданы службы уполномоченных по правам ребенка. И хотя данный эксперимент слабо обеспечен организационно и методически, он чрезвычайно важен, поскольку позволяет наработать необходимый опыт и отражает реальную потребность общества в реализации высказанных выше принципов.

Защита прав

Непосредственная функция защиты прав детей с организационно-распорядительными полномочиями возлагается на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Основной принцип их деятельности – контроль за любым понижением социального статуса ребенка. Без их санкции нельзя исключить из школы, поместить в интернат, спецшколу, перевести из обычной школы во вспомогательную и т.п. Основная цель деятельности комиссий состоит в защите прав и законных интересов детей, а также в координации мероприятий всех соответствующих ведомств и организаций.
В настоящее время в Госдуме проходит процедура доработки и принятия нового Федерального закона о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав. До принятия этого закона нецелесообразно вводить регламентацию деятельности этих комиссий на региональном уровне. Возможно, это потребуется в дальнейшем, если новый закон не будет в достаточной мере отвечать задаче защиты прав детей.
К сожалению, гораздо более грустная история происходит с ювенальной юстицией – необходимым звеном реабилитационного пространства с его основной задачей профилактики социальной дизадаптации детей и подростков. Еще в 1993 г. российское правительство взяло на себя обязательство перед Комитетом ООН по правам ребенка способствовать введению ювенальной юстиции в России; это же обязательство было повторено правительственной делегацией России в Комитете ООН по правам ребенка в 1999 г. Однако до сих пор не сделано никаких реальных шагов по институированию в России ювенальной юстиции.
Профилактика сиротства

Наконец, в предлагаемой концепции закона делается попытка создать условия для профилактики социального сиротства и семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время можно, очевидно, говорить о двух принципиально различных подходах к решению этой проблемы.
Один из них реализуется в Самарском регионе, и его главный организационный принцип заключается в создании нового ведомства (параллельно с уже существующими образованием, здравоохранением, соцзащитой и другими) – Комитета по вопросам семьи, материнства и детства. Об эффективности такой модели свидетельствуют растущее количество замещающих семей, устроенных в них детей, постоянная социально-психологическая поддержка, получаемая ими. В то же время можно отметить и ряд недостатков такого подхода. Как отмечается самими сотрудниками службы, ее деятельность не имеет достаточного научно-методического обеспечения, что не позволяет решить ряд важных вопросов. В частности, не исследована проблема формирования мотивации потенциальных приемных семей, а это препятствует, в свою очередь, ведению пропагандистской кампании, опирающейся на научно обоснованные социально-психологические критерии. Не изучены экономические преимущества устройства детей в приемные семьи (приводимые в методических материалах комитета данные носят скорее эмоционально-пропагандистский характер).
Затруднено по недостаточно ясным причинам привлечение мощного научного потенциала Самарской области к решению проблем службы. Вообще создается впечатление ее определенной обособленности от других институтов социальной сферы, в первую очередь от системы образования. Все обучение специалистов других регионов, проводимое на регулярных семинарах комитета по вопросам семьи, материнства и детства, осуществляется полностью по инициативе комитета на привлеченные средства без участия органов образования и самарской высшей школы. При этом заявленное в распространяемых комитетом материалах специальное обучение потенциальных приемных семей намечается лишь в перспективе; соответствующий учебный план пока чисто гипотетичен, методические принципы его формирования неясны. По сути, эти семьи никак не готовятся в социально-психологическом плане к выполнению новой роли. Но они оказываются достаточно устойчивыми и эффективными в качестве приемных семей благодаря обеспеченной материальной и профессиональной поддержке, осуществляемой через центры «Семья», которые представляют собой самостоятельные учреждения в рамках системы комитета.
В то же время столь отчетливое разделение функций создания приемных семей и их сопровождения (патронирования) в определенной мере может снижать ответственность устроителей за эффективность своей деятельности. Одновременно социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, занимаясь устройством в приемные семьи социальных сирот, никак не заинтересованы в снижении их количества, которое, как и во всей России, прогрессивно растет в Самарском регионе из года в год (что, в частности, свидетельствует о недостаточной эффективности работы центров «Семья», задачей которых является в том числе профилактика социального сиротства). Очевидной и признаваемой сотрудниками комитета представляется невозможность распространения самарского опыта на «дотационные» регионы (каковых в России подавляющее большинство), не имеющие экономических возможностей для создания нового ведомства с его разветвленной системой учреждений, требующей значительного финансирования.
Основной смысл заложенной в предлагаемом нами законопроекте концепции состоит в реформировании учреждений интернатного типа, придании им новых функций Центров деинституционализации и профилактики социального сиротства, в которые в конечном итоге и должны преобразоваться данные учреждения. Но преобразоваться не директивным, «революционным» путем, не за счет разрушения существующей системы и не за счет вытеснения ее параллельной, новой ведомственной системой (как сделано в Самарской области), что требует значительных инвестиций, а путем постепенного видоизменения самой сути деятельности учреждений и служб различных ведомств, так или иначе занятых адаптацией детей, нуждающихся в государственной защите.
Данный подход потребовал разработки не применявшихся ранее нашим законодательством понятий («ребенок, нуждающийся в государственной защите», «семья «социального риска»), а также введения новой для нашего семейного законодательства формы альтернативного семейного устройства детей – патронатной семьи. Последняя, предполагающая альтернативное семейное воспитание ребенка, временно изъятого в его интересах из кровной семьи, является непременным условием всей работы по профилактике социального сиротства.
Организационным ядром в предлагаемой концепции является местный орган власти в лице органа опеки и попечительства. Его основная функция в данной системе – вовлечение всех учреждений и организаций, способных в конкретных условиях региона или муниципалитета эффективно выполнять те или иные задачи по государственной защите ребенка. При этом, что естественно, орган опеки и попечительства сохраняет лишь за собой свои неотъемлемые права и функции, которые не могут быть делегированы во избежание размывания ответственности за судьбу ребенка (санкционирование изъятия ребенка из семьи, определение формы замещающей семьи, судебная защита подопечных детей, контроль и т.п.).
Как показывает опыт многих приемных семей, молодые люди, выходящие из них по достижении совершеннолетия, оказываются недостаточно способными к самостоятельной социальной адаптации, поскольку не имеют семейной социальной опоры и психологической защиты и помощи. Поэтому важно сохранить для них возможность получения на первых порах (до 21 года) социально-психологической поддержки в учреждениях, специализирующихся на адаптации детей, нуждающихся в государственной защите.
Важно отметить, что реализация законопроекта в данной части также не требует сколько-нибудь существенных инвестиций, поскольку речь идет преимущественно об использовании с новыми задачами и функциями уже существующих учреждений и организаций с их кадровыми, финансовыми, материально-техническими ресурсами. Тем не менее в бюджете должны быть учтены затраты на создание Службы уполномоченного по правам ребенка, переобучение и повышение квалификации персонала учреждений, которым делегируются полномочия по семейной адаптации детей, нуждающихся в государственной защите, на подготовку замещающих семей, особенно патронатных родителей как профессиональных семейных воспитателей, и оплату их труда, на систематическую развернутую социальную рекламу. При этом необходимо подчеркнуть, что ребенок, помещаемый в замещающую семью из учреждения интернатного типа, и замещающие (приемные, патронатные) родители обеспечиваются из средств самого учреждения, предназначенных на содержание данного ребенка (что по крайней мере в два раза дешевле бюджетных затрат на содержание ребенка в учреждении).