Главная страница ИД «Первого сентября»Главная страница газеты «Первое сентября»Содержание №9/2001

Первая тетрадь. Политика образования

Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу

1. Реформирование образования
Продолжение. Начало читайте, пожалуйста, в № 69

1.6. НаправлениЯ модернизации образованиЯ в 2000–2010 гг.

Приоритетной сферой государственных интересов является создание условий для качественной реализации на основе бюджетного финансирования образовательных программ следующих уровней:
дошкольное образование;
начальное, основное и полное общее образование;
дополнительное к ним.
Дошкольное образование должно стать частью общего обязательного образования. Будут разработаны минимальные государственные требования к дошкольному воспитанию и образованию. В 2001–2004 гг. будут организованы гибкие программы дошкольного образования (подготовки к школе) для 5–6-летних детей с индивидуальным графиком посещения (неполная неделя, неполный день и т.п.).
В организационной структуре системы дошкольного воспитания и обучения необходимо разделить собственно дошкольное образование и содержание детей. Первое составит сферу государственного финансирования и к 2005 году войдет в федеральные мандаты для бюджетов субъектов Федерации. Второе по истечении переходного периода 2000–2004 гг. будет финансироваться государством на адресной основе в форме оплаты содержания детей из низкодоходных семей.
Общее среднее образование
Главная стратегическая линия развития общего среднего образования состоит в его адаптации к изменившимся социально-экономическим условиям – в части содержания образования, во внутреннем устройстве школы, в ее организационно-экономическом механизме, в управлении. Необходимые условия реализации этой линии: личностная ориентированность и индивидуализация образовательного процесса; многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ; эффективная поддержка инновационных мероприятий и активное участие общества в образовательной деятельности, в развитии образования.
При этом необходимо обеспечить реальную всеобщность и доступность общего среднего образования и на этой основе поднять образовательный уровень страны.
Ведущие направления действий в 2000–2003 годах: разработка и экспериментальная апробация нового содержания и структуры общего среднего образования и организационно-экономических отношений в сфере образования.
Обновление содержания общего среднего образования требует в первую очередь решения следующих задач:
Реализация модели открытого образования в общеобразовательном процессе предполагает:
формирование инфраструктуры технических средств, постоянно доступных участникам образовательного процесса (рабочая станция в школьной библиотеке, дома у ребенка-инвалида и т.д.); соответствующих программных средств, в том числе виртуальных сред учебной деятельности, информационно-справочных ресурсов; организационной инфраструктуры, в том числе региональных центров открытого образования, университетских Интернет-центров, структур методической поддержки, повышения квалификации и подготовки кадров;
подготовку и переподготовку координаторов и методистов информационных технологий всех уровней.
Реализация политики в области образовательных стандартов предполагает также разработку и введение системы государственных минимальных социальных стандартов в области общего среднего образования. Новые стандарты общего образования должны обеспечить разумную разгрузку содержания школьного образования в интересах сохранения здоровья учащихся. Их введение должно сопровождаться внедрением системы измерителей для определения качества общего среднего образования (стандартов на выходе).
Основным результатом деятельности образовательного учреждения должна стать не система знаний, умений и навыков сама по себе, а набор заявленных государством ключевых компетенций в интеллектуальной, общественно-политической, коммуникационной, информационной и прочих сферах.
Усиление социальной и гуманитарной ориентированности общего среднего образования, расширение и конкретизация его социального и культурного контекста.
Практическая ориентация и инструментальная направленность общего среднего образования. Это означает: достижение оптимального сочетания фундаментальных и практических знаний; направленность образовательного процесса не только на усвоение знаний, но и на развитие способностей мышления, выработку практических навыков; изучение процедур и технологий, а не набора фактов; расширение различного рода практикумов, интерактивных и коллективных форм работы; привязка изучаемого материала к проблемам повседневной жизни и т.д. Необходимо существенно повысить роль коммуникативных дисциплин, прежде всего информационных технологий, русского и иностранных языков.
Дифференциация и индивидуализация образовательного процесса путем развития вариативных образовательных программ, ориентированных на различные контингенты учащихся – от одаренных детей до детей с ограниченными возможностями, а также путем формирования индивидуализированных программ и графиков обучения с учетом особенностей и способностей учащихся.
Уменьшение доли обязательных часов в учебном плане по мере продвижения к старшим ступеням образования, увеличение часов на самостоятельную работу (реферирование, проектирование, исследовательская и экспериментальная деятельность).
Структурная перестройка в сфере общего среднего образования содержит в себе следующие основные компоненты:
восстановление системы дошкольного образования, в том числе путем расширения практики создания комплексов детский сад – школа с гибкими формами получения дошкольного образования (неполный день, неполная неделя и т.п.).
отработка структуры старшей ступени школы с профильным обучением для более эффективной подготовки ее выпускников к различным видам профессионального образования и профессиональной деятельности.
Расширение возможностей и повышение эффективности профильного обучения за счет интеграции образовательных ресурсов старшей ступени различных общеобразовательных школ и организации их взаимодействия с учреждениями начального и среднего профессионального образования: создание межшкольных комплексов на уровне старшей школы; создание комплексов школа – ПТУ, школа – ССУЗ и нескольких технологически ориентированных вариантов полного среднего образования на базе НПО и СПО; организация профессиональной подготовки в средней школе на базе ПТУ и общеобразовательной подготовки в ПТУ на базе средней школы. Решение этих проблем возможно путем создания объединений образовательных учреждений, включающих учреждения дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования. Тем самым будет реализована возможность создания многоуровневого вариативного образования на старшей ступени общего среднего образования.
Реструктурирование городской системы образования предполагает возможность создания отдельно функционирующих общеобразовательных учреждений различных ступеней.
При реформировании общего образования сельская школа требует особого внимания. Объективная трудность обеспечения должного качества образования в малокомплектной сельской школе при высоком уровне затрат на нее (затраты на 1 ученика здесь в среднем в 2–3 раза выше аналогичных затрат в городе) требует серьезной структурной перестройки сельской школы, ее укрупнения на уровне основной и полной средней школы. Механизмы и варианты осуществления реструктуризации сельской школы включают:
стимулирование начавшегося процесса создания образовательных центров в сельской местности в различных их вариантах в зависимости от наличия и характера образовательных, социокультурных и производственных ресурсов;
организация транспортного обслуживания сельских школ с помощью системы школьных автобусов;
создание интернатов, в том числе пятидневных, на базе сельских школ;
развитие дистанционного образования (включая Интернет-образование) и соответствующей сети центров дистанционного обучения.
Выбор названных вариантов или различной их комбинации должен проводиться в каждом сельском районе в зависимости от конкретных условий.
Реорганизация экономических отношений в системе общего образования. Учебные заведения финансируются за счет средств бюджета пропорционально количеству учащихся (нормативное финансирование) в размерах, обеспечивающих условия предоставления образовательных услуг в объемах, необходимых для реализации минимальных требований федерального и национально-регионального компонентов государственного образовательного стандарта. Норматив бюджетного финансирования является гарантированной нормой, фиксирует минимальный объем финансовых средств в год на одного учащегося, обеспечивающих реализацию прав граждан на бесплатное общее образование. Дополнительные образовательные услуги за рамками стандарта являются платными для всех учащихся. Для учащихся из малообеспеченных семей эти расходы полностью или частично будут компенсироваться в форме социальной поддержки.
Необходимым условием реорганизации и повышения эффективности экономических отношений в сфере образования является правовое и организационно-экономическое обеспечение реального перехода общеобразовательных учреждений на финансово-хозяйственную самостоятельность: обязательное получение школами статуса юридического лица; изменение порядка выделения им бюджетных средств (переход от выделения средств по статьям расходов бюджетной классификации к финансированию одной строкой); создание единых форм финансового учета и отчетности; подготовка и переподготовка управленческого персонала школ.
Организация и управление общим образованием только на муниципальной основе не способствует реализации единой федеральной политики в сфере образования. Необходимо ввести государственную норму участия в управлении общеобразовательными учреждениями через соучредительство органов власти муниципалитетов и субъектов Федерации.
Реализацию государственного управления муниципальной системой образования, ориентацию учреждений общего среднего образования, начального и среднего профессионального образования на местные рынки труда целесообразно вести также через организацию образовательных округов. В их рамках, в частности, должен обеспечиваться весь набор специализаций в полной средней школе.

1.7. Система качества и единый экзамен
Необходимо создание государственной федеральной системы управления качеством образования, оценивающей соответствие достигаемого качества образования утвержденным требованиям и нормативным показателям, в состав которой будут входить. Система мониторинга качества образования должна включать разветвленную региональную сеть.
При проведении реформы управления качеством образования необходимо предусмотреть разграничение полномочий аттестационных, методических и инспекторских служб.
Приоритетными мерами по созданию системы управления качеством образования в России является создание следующих ее компонентов:
системы показателей качества и эффективности образования;
объективных процедур и технологий оценки, обеспечивающих получение достоверных и сопоставимых данных.
Будет проведена работа по повышению объективности и унификации итоговой аттестации общего образования и вступительных испытаний системы профессионального образования в рамках общегосударственной аттестации выпускников. Аттестация должна проводиться независимо от конкретных учебных заведений общего и профессионального образования, в частности с использованием единого экзамена. Исходя из результатов этой аттестации, выпускник получает право на дифференцированную по объему государственную финансовую поддержку дальнейшего профессионального образования (которая будет дополняться социальными пособиями для учащихся из семей с низкими доходами). На первом этапе (в 2001–2002 гг.) система общегосударственной аттестации выпускников будет вводиться в экспериментальном порядке в отдельных регионах и для отдельных групп учебных заведений общего и профессионального образования на базе существующего российского опыта выпускных и вступительных экзаменов и мирового опыта систем общенациональной аттестации.

1.8. НАЧАЛЬНОЕ И СРЕДНЕЕ Профессиональное образование

1.8.1. Развитие начального профессионального образования

Основные задачи среднесрочной перспективы (до 2010 года) в области начального профессионального образования:
актуализировать содержание и обеспечить повышение выпускных стандартов начального профессионального образования, ориентацию их на международный уровень качества, предусмотрев участие работодателей, инвесторов и экспертов в формировании стандартов;
создать условия для значительного повышения качества профессиональной подготовки выпускников. Предусмотреть усиление профессиональной составляющей НПО и дифференцированное изучение общеобразовательных дисциплин, отказавшись от одновременного освоения стандарта начального профессионального образования и всеобщего обязательного стандарта среднего (полного) общего образования;
оптимизировать сеть учебных заведений НПО с одновременным обновлением материально-технической базы и созданием ресурсных центров; развить инфраструктуру учебно-производственной деятельности; создать условия для обеспечения использования базы предприятий всех форм собственности для организации практического обучения учащихся системы НПО;
перейти на смешанную систему финансирования системы НПО из бюджетов различных уровней, сформировать, апробировать и внедрить новые модели финансирования начального профессионального образования, в том числе на основе многоучредительства. Повысить привлекательность системы начального профессионального образования для потенциальных инвесторов;
обеспечить правовую поддержку развития многоуровневых учреждений начального профессионального образования как новых видов образовательных учреждений, реализующих программы начального и среднего профессионального образования, профессионального технологического обучения школьников, переподготовки взрослого населения;
обеспечить направление государственных ресурсов, выделяемых на переподготовку незанятого населения по рабочим профессиям, в учебные заведения начального профессионального образования.
1.8.2. Развитие среднего профессионального образования

На современном этапе увеличивается потребность в специалистах среднего звена для обеспечения технологической культуры производства, административно-технической поддержки процессов управления, развития рыночной инфраструктуры, технического, информационного и социального сервиса. Средняя профессиональная школа обеспечивает получение доступного и массового профессионального образования, направленного на подготовку специалистов среднего звена, повышение образовательного и культурного уровня личности. В средних специальных учебных заведениях обучаются лица в основном из малообеспеченных слоев населения. Это обусловливает необходимость сохранения ведущей роли государства в финансировании среднего профессионального образования.
Подготовка специалистов со средним профессиональным образованием направлена на обеспечение потребностей как федерального, так и регионального рынка труда. Профильная структура среднего профессионального образования, ориентированного на федеральный уровень, должна включать в основном подготовку кадров по целевым федеральным программам, для наукоемких и высокотехнологичных производств, для обеспечения федеральных систем инфраструктуры, систем контроля качества продукции, подготовку кадров в области искусства. Наряду с бюджетным финансированием необходимо предусмотреть развитие многоканального финансирования, в том числе в форме соучредительства образовательных учреждений СПО.
В целях лучшей адаптации к платежеспособному спросу на рынках труда и обеспечения вертикальной мобильности учащихся начальной и средней ступеней профессионального образования необходимо осуществить многовариантную интеграцию средних специальных учебных заведений с учебными заведениями других типов.
Дальнейшее развитие получит интеграция средних специальных учебных заведений с высшей школой, их включение в состав университетских комплексов (в различных формах, в том числе с сохранением статуса юридического лица), а также практика создания филиалов вузов на базе средних специальных учебных заведений, что позволит сделать высшее образование более доступным в территориальном аспекте.
Перспективным направлением станет интеграция средних специальных учебных заведений с учреждениями начального профессионального образования и создание на этой базе многоуровневых образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов среднего звена, квалифицированных рабочих, переподготовку кадров по широкому спектру специальностей и профессий.

1.9. Высшее профессиональное образование

В высших учебных заведениях сосредоточен основной потенциал инновационного развития страны. Поэтому именно здесь будет на первом этапе (2001–2005 гг.) сосредоточен основной прирост бюджетных средств.
Структура высшего образования
Для обновления структуры ВПО, его адаптации к потребностям общества и экономики необходимо создать механизм эффективной трансляции потребностей семей, предприятий и государства.
Его центральным элементом начиная с 2003 г. выступает рыночный спрос со стороны семей с учетом государственных именных финансовых обязательств. В среднем платежеспособный спрос возрастет в три раза в реальном выражении. Складывающийся на такой основе рынок профессионального образования будет служить несравненно более эффективным механизмом обновления его структуры и повышения качества, чем существующая система инерционного «государственного заказа».
Наряду с этим усиливает свою роль механизм реализации государственных приоритетов в профессиональном образовании. Его роль – формирование «кадрового запаса» для развития перспективных рынков и технологий, подготовка кадров для тех отраслей, которые еще не начали предъявлять широкого платежеспособного спроса на выпускников. Будет создан особый стипендиальный фонд для дополнительного финансирования обучения тех студентов, которые выберут направления и специальности, приоритетные для государства. Его размеры должны обеспечивать не только стимулы для студентов, но и материальные потребности подготовки по «капиталоемким» естественно-научным и инженерным направлениям и специальностям. Для ведущих инженерных вузов и естественных факультетов классических университетов софинансирование из этого фонда может составлять до 40% всех средств, поступающих от студентов.
Улучшение финансового обеспечения высших учебных заведений
Финансирование высшего образования будет осуществляться по двум направлениям: финансирование текущих расходов учебных заведений и их модернизации через бюджет развития. Средства бюджета развития, выделяемые отдельной строкой в бюджете, будут направлены в первую очередь на информатизацию и обновление учебно-научного оборудования.
Средства, выделяемые на обучение одного студента вуза из федерального бюджета, вырастут за 5 лет в два-три раза. В этом повышении закладывается возможность значительного повышения заработных плат профессорско-преподавательского состава (не менее чем вдвое) и переход к регулярной оплате коммунальных платежей. Бюджетные средства вузам (кроме целевых «инвестиционных» средств) будут начиная с 2003–2004 гг. выделяться одной строкой «обеспечение государственных именных финансовых обязательств».
Введение комплекса налоговых льгот для семей и предприятий, инвестирующих в образование и оказывающих ему безвозмездную поддержку, обеспечит уже с 2001 года прирост внебюджетных средств вузов.
Порядок финансирования обучения студентов
В 2001–2002 гг. будут развиваться конкурсные процедуры на реализацию государственного заказа на подготовку специалистов.
Начиная с 2003 г. по итогам проведения эксперимента будет определен порядок приема в вузы на основе результатов единого государственного экзамена и соответствующего финансирования по государственным именным финансовым обязательствам. Бесплатное высшее образование на конкурсной основе сохраняется, но предоставляется не «раз навсегда»: студент должен удерживаться в соответствующей группе в ходе своей текущей учебы.
В дополнение к общему финансированию по именным сертификатам устанавливаются два вида государственных стипендий: социальная и академическая. Социальная стипендия имеет характер поддержки студентов из низкодоходных семей и составляет до 75% прожиточного минимума. Академические стипендии выделяются за академические достижения студентам и носят характер грантов. Порядок выделения этих стипендий определяется уставами вузов.
Университетские комплексы
Создание университетских комплексов как нового типа учебных заведений предусматривает различные формы интеграции разнопрофильных учебных заведений высшего и среднего профессионального образования, учреждений дополнительного профессионального образования, других образовательных учреждений; формирование ассоциаций и консорциумов, включающих в себя не только учебные заведения, но и научно-исследовательские институты, базовые предприятия и организации. В рамках комплексов будут разработаны сопряженные образовательных программ разных уровней профессионального образования с целью обеспечения повышения качества подготовки и сокращения образовательной траектории.
Возможно использование трех моделей взаимодействия учебных заведений:
создание комплекса как университетского образовательного округа (не имеющего статуса юридического лица), в котором университет играет роль центра методического обеспечения образовательных учреждений различных уровней, повышения квалификации преподавателей в регионе, формирует развитую информационную образовательную среду, ведет целевую подготовку кадров для производственной и социальной сферы региона; при этом все учреждения, входящие в состав округа, сохраняют юридическую самостоятельность;
формирование комплекса как юридического лица в форме объединения образовательных, научных, производственных и других структур различных форм собственности, сохраняющих статус юридических лиц;
создание комплекса как единого юридического лица – автономного учебного заведения, в котором объединены подразделения, реализующие образовательные программы различных уровней (лицеи, гимназии, колледжи, институты, учреждения дополнительного профессионального образования), НИИ и КБ, производственные и другие подразделения, объекты социальной сферы.
Функционирование университетских комплексов обеспечит:
повышение качества преподавания в колледжах и профессиональных училищах (преподаватели колледжа и училища становятся членами вузовских кафедр, у них появляется круг профессионального общения и создаются перспективы профессионального роста); повышение социального статуса и социальной мобильности студентов и преподавателей колледжей и техникумов.
повышение гибкости структуры профессионального образования, возможность быстрой адаптации к изменениям рынка труда;
рост эффективности использования материальных и кадровых ресурсов, более быструю и гибкую адаптацию системы профессионального образования к изменениям рынка труда.

1.10. Дополнительное и послевузовское профессиональное образование

Необходимость развития непрерывного ДПО объясняется как объективным, все более ускоряющимся процессом устаревания знаний, так и необходимостью гибко и оперативно откликаться на новые требования рынка в отношении новых знаний, умений и отношений. Для успешной профессиональной деятельности в новых условиях требуется в ближайшие годы обеспечить повышение квалификации и переподготовку около 20 миллионов руководителей, специалистов и государственных служащих. Для решения такой задачи необходимо в 3–4 раза увеличить пропускную способность существующей системы дополнительного и послевузовского профессионального образования.
Ориентация большинства предприятий на краткосрочные результаты резко сузила спрос – объем инвестиций в человеческий капитал упал одновременно с общим объемом промышленных инвестиций. Сокращение спроса существенно сказалось на объеме и особенно качестве предлагаемых услуг в области ДПО. Если в области высшего образования в целом сохранен и развивается потенциал экспорта образовательных услуг, то в области ДПО ситуация прямо противоположная. Практически отсутствуют конкурентоспособные программы повышения квалификации и переподготовки. Значителен удельный вес импорта услуг, особенно в сфере наиболее платежеспособного спроса – переподготовки руководителей и финансистов. Во многих областях профессиональной деятельности отсутствуют задаваемые государством либо профессиональным сообществом квалификационные требования.
Необходимо распространить практику софинансирования из бюджетов программ ДПО, имеющих федеральное и региональное значение. При этом бюджетные средства предоставляются на конкурсной основе (в рамках бюджета развития образования). Для мобилизации средств работодателей и граждан необходимо предоставление кредитов на повышение квалификации и переподготовку, а также развитие системы финансирования ДПО через целевые благотворительные фонды, аккумулирующие средства из различных источников.
Государство должно поддержать структурные и содержательные изменения в дополнительном профессиональном образовании. Приоритетным направлением должно стать развитие высших учебных заведений, осуществляющих дополнительное и послевузовское профессиональное образование, в том числе путем формирования в своей структуре специальных подразделений. Налоговые льготы должны предоставляться только в том случае, когда предприятия оплачивают услуги ДПО, предоставляемые аккредитованными учебными заведениями. Наряду с этим предусматривается поддержка корпоративно-отраслевой системы дополнительной подготовки кадров и обеспечение ее интеграции с вузовской.

1.11. РАЗВИТИЕ ПЕДАГОГИЧЕСКИХ КАДРОВ

Формирование эффективного рынка преподавателей предполагает: развитие конкурсных механизмов занятия должностей; создание доступных для потребителя специализированных банков данных по рынкам вакансий и предложений. Будут выделяться средства на поддержку территориальной и академической мобильности преподавателей. В целях привлечения в образование молодых педагогов и мастеров производственного обучения предусмотреть возможность отсрочки от призыва в армию на время работы в учебных заведениях, имеющих государственную аккредитацию.
Обновление корпуса администраторов и менеджеров в сфере образования, создание эффективной системы их подготовки и переподготовки на базе экономических и педагогических университетов.
Повышение общего уровня оплаты труда образовательных кадров при одновременном усилении ее дифференциации, в том числе за счет пересмотра роли ЕТС и роста фина